Comunicación y Espacio Divulgativo
El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización operativa de la preparación para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con Enfoque de Género
Madrid, 8 de marzo de 2019.- En el marco de actuaciones recogidas en su Plan Estratégico, el Tribunal de Cuentas participa en el programa “Auditando los Objetivos de Desarrollo Sostenible” impulsado por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
El objetivo general de este programa es que las entidades de control externo, como es el caso del Tribunal de Cuentas, contribuyan a la consecución de los objetivos de la Agenda 2030 de Naciones Unidas. Este informe es el resultado de un trabajo coordinado por la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) en el que han participado dieciocho[1] entidades fiscalizadoras que elaborarán un informe conjunto que se presentará en los próximos meses.
SITUACIÓN EN ESPAÑA
Este informe de fiscalización analiza la situación de nuestro país con respecto a la preparación para la implementación de la Agenda 2030 (A2030), especialmente en la consecución del Objetivo de Desarrollo Sostenible referido a la igualdad de género (ODS5). El informe recoge el análisis de cómo se ha preparado España durante el periodo comprendido entre enero de 2016 y junio de 2018.
Como parte de la metodología común aplicada por las Entidades Fiscalizadoras Superiores se ha calculado un índice sintético de medición de la preparación para la implementación del ODS5 que sitúa a España en la categoría “en desarrollo”.
La realización del informe de fiscalización ha permitido constatar que España dispone de una estructura administrativa que puede liderar la implementación, pero que requiere consolidación. El Plan de Acción fue aprobado por el Gobierno en junio de 2018, pero no está acompañado por una estrategia nacional para la implementación de la Agenda 2030. Esto es especialmente notorio en el caso del ODS5, para cuya implementación se remite a la elaboración y aprobación de un Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2018-2021, cuya aprobación aún está pendiente.
La estimación de los recursos necesarios para la implementación de la A2030 no se ha realizado y no es posible calcular el grado de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) con los ODS. Esta situación es similar a la que ocurre con la implementación del ODS5; aunque, en este caso, los PGE prevén dotaciones para el desarrollo de políticas de igualdad, especialmente para la lucha contra la violencia de género.
El Plan de Acción prevé el despliegue de un dispositivo para la rendición de cuentas y el seguimiento de la implementación de la A2030, aunque es necesario depurar posibles solapamientos y reforzar los mecanismos de participación de las comunidades autónomas, gobiernos locales y la sociedad civil. También debería contemplarse el desarrollo de un control externo tanto del proceso de implementación como de los resultados del mismo.
Nada se prevé para el seguimiento del ODS5 de forma particular, aunque ya existen instrumentos institucionales previstos para la rendición de cuentas y el seguimiento de las políticas de igualdad que deberían ser aprovechados para ese fin. No obstante, la revisión de los mismos ha puesto de manifiesto la existencia de duplicidades, elementos que pueden propiciar descoordinación y deficiencias en el funcionamiento que hacen aconsejable su revisión y reordenación para reforzar su eficacia y su contribución a la transparencia y a la rendición de cuentas.
Los resultados de la fiscalización se pueden agrupar en dos grandes bloques: por un lado, los aspectos relativos a la implementación general de la Agenda 2030; y, por otro, los aspectos que en particular se refieren al ODS5-igualdad de género. Asimismo, dentro de cada uno de esos grandes apartados se ha analizado: la adaptación a la realidad española de los acuerdos mundiales, la dotación de recursos y las previsiones de mecanismos de seguimiento.
Conclusiones relativas a la Agenda 2030
- En relación con la adaptación de la Agenda 2030 a la realidad nacional
La implementación de la A2030 se articula sobre una organización institucional orientada al ámbito de la Administración General del Estado que se ha ido configurando a partir de 2017, con el nombramiento del Embajador en Misión Especial para la Agenda 2030. La creación, en junio de 2018, del Alto Comisionado para la Agenda 2030 significa un refuerzo de la organización de la implementación de los ODS; pero, es necesaria una adecuación del diseño global de la organización administrativa para evitar solapamientos y reforzar la integración de los mecanismos de implementación.
En este sentido, existe también un Grupo de Alto Nivel que presenta asimetrías en el rango orgánico de los responsables de las políticas que han sido identificadas como palancas del proceso de implementación de la A2030. Así, mientras para otras políticas palanca está prevista la presencia de titulares de ministerios que ocupan vicepresidencias del GAN, la presencia de responsables del ODS5 se prevé con rango “no inferior al de Director General”.
Debe reseñarse la intensa actividad parlamentaria, tanto en el Congreso como en el Senado, en torno a la A2030. Esta circunstancia ha sido un elemento muy relevante para la implementación de los ODS. La efectiva constitución de una Comisión Mixta para la A2030 podría revelarse como un elemento central en cuanto al impulso y la rendición de cuentas de las actuaciones para la consecución de los ODS.
También se ha constatado la existencia de un dispositivo organizado espontáneamente por el Tercer Sector y las ONG que ha contribuido a la difusión de la A2030 en la sociedad civil, así como a reforzar la sensibilización institucional en torno a esta cuestión. Sin embargo, aún no existen canales administrativos formalizados para articular su participación regular en el proceso de implementación de los ODS. Esta debilidad es especialmente notoria en el caso de la participación de las organizaciones que representan a las mujeres en la implementación del ODS5.
- En relación con la evaluación de recursos
El Plan de Acción no incorpora estimaciones presupuestarias ni un calendario de asignación de recursos para la consecución de la A2030. Existen dotaciones que podrían alinearse con los ODS, pero esta vinculación no está realizada. No obstante, el PA compromete la disposición de una metodología para realizar el alineamiento de políticas con la A2030 en 2019, con el fin de aplicarlo en la elaboración de los PGE para 2020.
- En relación con el seguimiento
Existe organización institucional tanto para la generación de información estadística como para la realización del seguimiento propiamente dicho, de la que forman parte el Alto Comisionado para la Agenda 2030, el Grupo de Alto Nivel y el Instituto Nacional de Estadística; sin embargo, se han detectado solapamientos en las funciones atribuidas a estos órganos que pueden deteriorar la eficacia de los mecanismos de rendición de cuentas.
La composición actual del Grupo de Alto Nivel no prevé la participación regular de las comunidades autónomas ni de las entidades locales. Tampoco existe un mecanismo institucional para facilitar la participación de la sociedad civil en el seguimiento de la implementación de la A2030.
El Anexo Estadístico que acompaña al Plan de Acción identifica 134 indicadores que están disponibles para la realización del seguimiento de la A2030, lo que supone el 54,9% de los indicadores definidos y aporta datos que pueden constituir líneas de base. Sin embargo, el Anexo Estadístico no establece hitos intermedios o metas finales que supongan una adaptación concreta de la A2030 a la realidad española, con lo que se dificulta el posterior seguimiento y evaluación de los logros.
Conclusiones relativas al ODS5-Igualdad de género
- En relación con la adaptación de la Agenda 2030 a la realidad nacional
El Gobierno aprobó en junio de 2018 el Plan de Acción para la implementación de la A2030 (PA) que está acompañado por un anexo estadístico. El PA identifica “políticas palanca”, establece nueve áreas prioritarias de actuación, e incorpora las políticas de igualdad y la dimensión de género. El PA remite el diseño de las actuaciones dirigidas a la implementación del ODS “igualdad de género” al Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades, aunque el último aprobado se refiere al periodo 2014-16 y su informe final y evaluación fue presentado en enero de 2018.
A pesar de que aún no ha sido aprobado un documento de planificación de las actuaciones en relación con el ODS5 que articule una estrategia al respecto, se ha podido constatar que durante el periodo de fiscalización se han aprobado varios planes sectoriales que, de diferente manera, abordan aspectos concretos que se alinean con el ODS5 y sus metas, tal y como se recoge explícitamente en algunos de ellos. Es importante señalar que la ausencia de una planificación general para la implementación del ODS5 impide saber si estos planes sectoriales están adecuadamente integrados en una estrategia general.
El Consejo de Participación de la Mujer es el instrumento existente a través del que se puede canalizar la participación de las partes interesadas (AGE, gobiernos autonómicos, entidades locales y sociedad civil) en la planificación, implementación y seguimiento del ODS5. Sin embargo, ha estado inactivo durante el periodo octubre de 2015 a enero de 2018 y no ha abordado la implementación de la A2030.
La evaluación de impacto de género de los anteproyectos aprobados por el Gobierno de las normas con rango de Ley y en los Reglamentos está prevista desde la entrada en vigor de la Ley 30/2003, en el marco de la evaluación de impacto normativo. La Oficina de Coordinación y Calidad Normativa es el órgano encargado de la evaluación de impacto normativo, que cuenta con una Guía Metodológica en vigor en la que se establece un marco básico para la evaluación de impacto de género que se puede complementar con otros documentos orientativos publicados por la AGE. Sin embargo, la oficina no dispone de personal formado específicamente en evaluación de impacto de género.
- En relación con la evaluación de recursos
Desde el año 2009, el anteproyecto de PGE va acompañado por un informe de impacto de género, que da cumplimiento a lo establecido en la Ley 30/2003 y en la Ley Orgánica 3/2007. Desde un punto de vista metodológico, la realización de análisis de impacto de género de los presupuestos no sólo está contemplada en la ya mencionada Guía Metodológica, sino que existen experiencias en otras administraciones y documentos técnicos que constituyen buenas prácticas y que proporcionan pautas útiles para su ejecución. Los sucesivos reales decretos que han regulado la evaluación de impacto normativo han encomendado el procedimiento de la evaluación de impacto de género a las normas de elaboración de cada presupuesto. En la práctica, la evaluación de impacto de género no se ha realizado para los ingresos y gastos de la Seguridad Social ni para los ingresos de la AGE. Respecto a los programas de gasto, durante el periodo de fiscalización solo se ha aplicado con regularidad a la mitad de las secciones presupuestarias que corresponden a las secciones ministeriales. Por primera vez, el análisis realizado de los PGE 2018 aborda los tres programas presupuestarios correspondientes al CGPJ. Por otro lado, debe señalarse que desde un punto de vista metodológico, casi todos los programas presupuestarios analizados cuentan con indicadores cuantitativos o cualitativos de la situación de partida, pero sólo un 27% incluye una previsión de los resultados que se pretenden alcanzar como consecuencia de la realización del gasto. Tampoco se incluye un seguimiento de los resultados alcanzados como consecuencia de los gastos realizados en ejercicios anteriores.
El Pacto de Estado en materia de violencia de género contiene un compromiso económico para los ejercicios 2018 a 2022. De acuerdo con este pacto, los PGE para 2018 deberían contemplar 80 millones de euros adicionales para nuevas o ampliadas acciones reservadas a la Administración General del Estado, así como un incremento de 20 millones de euros para transferencias finalistas a los ayuntamientos y 100 millones de euros adicionales destinados a las comunidades autónomas. Sin embargo, de los recursos reservados para la Administración General del Estado, 72,22 millones de euros no están dotados en el programa 232C “Actuaciones para la prevención integral de la violencia de género”.
En la fase de alegaciones del informe de fiscalización, la Dirección General de Presupuestos alegó que “los 72,22 millones restantes se dotaron, dado el carácter transversal que tiene esta actuación, en los programas propios de los diferentes departamentos ministeriales como el Ministerio del Interior, de Justica, de Empleo y Seguridad Social y de Hacienda y Función Pública”. No obstante, no han sido identificados los programas presupuestarios en los que se ha realizado el incremento previsto en el Pacto de Estado, ni ha sido aportado el correspondiente soporte documental.
- En relación con el seguimiento
En relación con el ODS5 (igualdad de género), se dispone de información estadística producida con regularidad para seis de los catorce indicadores previstos por la A2030 que son relevantes para el caso español. La información disponible que hace referencia al uso del tiempo (indicador 5.4.1) proviene de una encuesta de los años 2009-2010, cuya realización no tiene una periodicidad establecida. No se dispone de información estadística en relación con las mujeres que mantienen relaciones estables antes de los 15 años y de los 18 años (indicador 5.3.1), ni sobre la proporción de mujeres entre 15 y 49 años que toman decisiones informadas sobre relaciones sexuales y salud reproductiva (indicador 5.6.1).
Aunque el seguimiento del ODS5 remite a lo que se establezca en el correspondiente Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades, las políticas de igualdad en España ya cuentan con un amplio abanico de instrumentos cuya aportación al seguimiento del ODS5 puede ser muy relevante. Así, en el ámbito de la Administración General del Estado, se han creado desde 1994 siete observatorios sobre cuestiones de género. Estos observatorios son diferentes en cuanto a su naturaleza jurídica, su dependencia orgánica, la naturaleza de los objetivos perseguidos, los criterios para establecer su composición, su grado de actividad y los resultados alcanzados. El pleno aprovechamiento de su potencial podría incrementarse significativamente si se aglutinan en torno a un liderazgo compartido, se refuerza la coordinación entre ellos, y se aborda una reorganización de los mismos desde una visión integrada de gobierno y aplicando criterios de eficacia.
La presentación regular de informes por parte de la Administración General del Estado en relación con las políticas de igualdad también está prevista. Así, desde 2007 está contemplada la presentación de un informe bienal sobre igualdad, pero sólo se ha aprobado en una ocasión. El Consejo de Participación de la Mujer debe presentar una memoria anual, pero no lo ha hecho durante el periodo 2016 a junio de 2018. Se presenta anualmente el Informe Anual sobre Violencia de Género, el último fue publicado en 2017 con datos referidos a 2015. Asimismo, en el marco del PEIO 2014-2016 se presentó un informe intermedio de ejecución que incluía el sistema de indicadores para el seguimiento del conjunto del plan y un informe final que fue presentado al Consejo de Participación de la Mujer en Enero de 2018. En definitiva, son varios los informes periódicos previstos, pero es bajo el grado de cumplimiento de la previsión de presentación de los mismos.
Existen mecanismos institucionales previstos para posibilitar la participación de las partes interesadas (comunidades autónomas, entidades locales y sociedad civil) en la implementación de la A2030. Sin embargo, se han observado duplicidades entre las funciones atribuidas a la Comisión Delegada del Gobierno para Políticas de Igualdad y a la Comisión Interministerial de Igualdad. Asimismo, se ha constatado que durante el periodo 2016 a junio de 2018, ninguna de estas comisiones ha celebrado reuniones y que el Consejo de Participación de la Mujer se reunió únicamente en dos ocasiones (enero y abril de 2018).
A partir de estas conclusiones, el Informe recoge una serie de recomendaciones dirigidas a: Presidencia del Gobierno, al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad y al Ministerio de Hacienda cuyo objetivo es contribuir a la mejora de la organización de la gestión pública para alcanzar la Agenda 2030 y, en particular, el objetivo de desarrollo sostenible de igualdad de género.
El contenido de este Informe puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es)
Más información:
Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686
[1] Las EFS participantes son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela y la Contraloría de Bogotá.