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El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización sobre las actuaciones de defensa contra la desertificación y de prevención y extinción de incendios forestales, ejercicio 2018

24/11/20

Fiscalización realizada por iniciativa conjunta de los Tribunales de Cuentas de España y Portugal

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LAS ACTUACIONES DE DEFENSA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN Y DE PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES, EJERCICIO 2018.

Madrid, 24 de noviembre de 2020.- Este informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha tenido por objeto el análisis de los sistemas y procedimientos aplicados por la Administración General del Estado para la defensa contra la desertificación y la prevención y extinción de incendios forestales, desde la perspectiva de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía, y de la sostenibilidad ambiental, durante el ejercicio 2018. Además, se ha verificado el cumplimiento de la normativa sobre transparencia e igualdad efectiva de mujeres y hombres, en todo aquello que pudiera tener relación con el objeto de la fiscalización.

La fiscalización tiene su origen en una iniciativa conjunta de los Tribunales de Cuentas de España y Portugal, consistente en la realización por cada uno de una fiscalización en esta materia, para, posteriormente, realizar un estudio comparativo, lo que se realizará próximamente.

El informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones sobre las actuaciones de defensa contra la desertificación:

  • La Convención de las Naciones Unidades para la Lucha contra la Desertificación, suscrita por España 1994, se sustenta en la adopción de planes nacionales por los países que se declaran afectados. Sin embargo, el impulso a la adopción de medidas nacionales frente a la desertificación no fue proporcionado al riesgo ni fue constante. Por otra parte, los frecuentes cambios de estructura y ámbito competencial de los departamentos ministeriales competentes pueden haber dificultado la estabilidad y continuidad de las medidas a adoptar.
  • El Programa de Acción Nacional contra la Desertificación, aprobado en 2008, no tenía carácter estructurado, vertebrado, integral y eficaz para articular la lucha contra la desertificación. Entre las deficiencias que han limitado la eficacia del Programa pueden citarse su limitado rango normativo, la falta de un marco de seguimiento y de actualización, la ausencia de dotación presupuestaria específica, así como su escasa trascendencia efectiva diez años después de su aprobación. Además, la defensa frente a la desertificación no ha sido objeto de atención específica en la regulación de la planificación del uso del suelo.
  • Los esfuerzos de la Administración General del Estado, a través del Ministerio para la Transición Ecológica y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para evaluar el grado de avance de la desertificación y su evolución han adolecido de carencias, como la insuficiencia estructural de recursos.
  • En 2018, la Administración General del Estado no podía determinar de manera concluyente si la evolución de la desertificación en España respecto a 2008 era, en conjunto, más adversa. Por otra parte, los estudios e informes obrantes en los ministerios competentes tenían carácter parcial o carecían de series temporales homogéneas a medio y largo plazo.
  • La insuficiencia de recursos hídricos aumenta la aridez y la pérdida de cubiertas vegetales que frenan la desertificación. Además, los efectos adversos de esta insuficiencia se agravan si las sustancias contaminantes se incorporan al ciclo del agua, ya que se favorece la salinización y el deterioro del sustrato del suelo, reduciendo la productividad de la tierra y la salud de la cubierta vegetal. En consecuencia, la presión excesiva cuantitativa y cualitativa sobre los recursos hídricos intensifica los efectos negativos de los factores de la desertificación, lo que implica un riesgo que no está recibiendo una respuesta suficientemente efectiva por parte del Ministerio para la Transición Ecológica, a través de la Dirección General del Agua y las Confederaciones Hidrográficas, por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y por las comunidades autónomas. En el curso de la fiscalización se ha puesto de manifiesto que:
  • Los recursos hídricos de muchas zonas de España se encuentran sometidos a una gran presión, existiendo áreas no solo con riesgo de sostenibilidad futura, sino con grave deterioro actual del estado de las masas de agua. Las estimaciones sobre los recursos hídricos disponibles para el ciclo hidrológico 2021‑2027 no son suficientemente consistentes en relación con las proyecciones de la evolución de la disponibilidad de recursos hídricos y tampoco se están adoptando medidas suficientemente restrictivas del consumo de agua de origen subterráneo en las zonas más afectadas.
  • Persisten aprovechamientos y captaciones de agua cuyo consumo de agua no se mide o cuyas mediciones no son fiables.
  • No se ha logrado corregir suficientemente el problema de la contaminación difusa de las masas de agua de origen agrario, que persiste desde hace años.
  • La política de ordenación de cultivos seguida no ha considerado suficientemente los riesgos de desertificación. De hecho, las políticas en materia de gestión de recursos hídricos y agrícolas no están adecuadamente coordinadas, incurriendo, en ocasiones, en contradicción. No se dispone de estudios específicos que analizasen el impacto sobre la desertificación de la estructura de los cultivos de España ni, específicamente, de los regadíos. Así, únicamente las explotaciones agrícolas con financiación de la Política Agraria Común de la Unión Europea deben adoptar medidas orientadas a promover prácticas agrícolas sostenibles, algunas para prevenir la erosión de los suelos. Sin embargo, el desarrollo normativo efectuado, las características de los controles, y la ausencia de estudios o seguimiento de su efectividad en relación por parte de las comunidades autónomas y del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, impiden determinar si estas medidas son eficaces y su impacto en relación con la desertificación.
  • Pese a la relevancia de los cultivos de regadío desde el punto de vista económico, la senda creciente de la superficie de regadío es difícilmente sostenible, considerando la disponibilidad de recursos hídricos, el impacto de los nitratos que afecta a su calidad y el deterioro de los suelos por erosión en ciertas áreas, circunstancias que se agravan por la ausencia de una planificación actualizada e integrada que oriente las actuaciones prioritarias de la política agrícola por los departamentos ministeriales involucrados y por las comunidades autónomas, particularmente en lo que respecta a los regadíos.
    No existía un plan nacional de regadíos en vigor, ya que el Plan Nacional de Regadíos 2001‑Horizonte 2008 expiró diez años antes del periodo fiscalizado (2018), lo que comporta que no exista un impulso suficiente de las actuaciones prioritarias sobre el regadío en España. Además, el informe evidencia que la coordinación entre la política agraria y la de gestión de los recursos hídricos es insuficiente; así, en la actualidad se sigue promoviendo la transformación de nuevas superficies para regadío en diversas zonas del territorio, pese a que lo que el referido Plan señalaba como prioridad era acometer la modernización de los regadíos y no transformar zonas nuevas. Adicionalmente, de acuerdo con la documentación obrante en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en 2018 todavía un 24% de la superficie de regadío seguía utilizando técnicas de regadío no eficientes y, al menos, un 8% de las superficies de regadío debían ser sometidas a modernización de manera urgente.
  • La disminución de los recursos en inversión y promoción de tratamientos silvícolas, ordenación y aprovechamiento de los recursos forestales, defensa de la propiedad e investigación forestal, así como el abandono de la financiación de repoblaciones y reforestaciones por parte de la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, puede conllevar un potencial impacto adverso sobre el avance de la desertificación.
  • La fiscalización observa una deficiente coordinación entre los Ministerios de Transición Ecológica y de Agricultura en materias de interés común que afectan a la desertificación. No existen cauces formales y fluidos de colaboración entre los diferentes órganos que intervienen en la lucha contra la desertificación y los centros de investigación, dependientes de la Administración General del Estado.

El Informe también recoge conclusiones sobre prevención y extinción de incendios forestales, que ponen de manifiesto, entre otros, los siguientes aspectos:

  • Se ha identificado un descenso significativo en la última década (2008‑2018) de los recursos asignados a prevención de incendios forestales, lo que puede derivar en mayor riesgo de sufrir dichos incendios y que aquellos que se produzcan afecten a superficies extensas.
  • Existen disfunciones en la coordinación entre los programas FEADER de la Unión Europea (periodo 2014‑2020) existentes, de lo que resultan ciertos riesgos como la existencia de aspectos que no son objeto de atención, la fragmentación de los recursos en una diversidad de acciones que puede minorar su eficacia, y la ausencia de una información agregada consistente y de calidad para analizar la eficacia conjunta de las medidas y procurar su mayor eficiencia.
  • Del análisis de las estadísticas de incendios forestales, se deduce que la mayor parte de la superficie forestal se daña como consecuencia de grandes incendios forestales; concentrando el área geográfica del noroeste una significativa reiteración de incendios forestales. Por otra parte, los incendios tienden a producirse en el periodo estival, y, en la zona noroeste, en los meses de primavera. No obstante, se viene reduciendo gradualmente el número de incendios cuya causa no puede identificarse así como la superficie afectada por incendios intencionados.
  • Aunque la coordinación para las labores de extinción de incendios entre la Administración General del Estado y las comunidades está articulada y formalizada por escrito en procedimientos que se conocen y respetan, persisten aspectos a mejorar. Sin embargo, en lo que respecta a los recursos terrestres que aporta la Administración General del Estado, coexiste un encargo estatal a TRAGSA con otros efectuados por distintas comunidades autónomas a esta empresa para ese mismo fin, sin que existan mecanismos de coordinación ni se haya estudiado la posibilidad de financiar entre todas las Administraciones un encargo conjunto, lo que podría suponer una mayor eficiencia y economía en la utilización de los recursos.
  • La coordinación en materia de extinción de incendios con Portugal es operativa y funcional. En cambio, el desplazamiento de medios aéreos de la Administración General del Estado para el apoyo a las labores de extinción de incendios a países no limítrofes, al margen de los mecanismos de coordinación y cooperación en materia de emergencias auspiciados por la Unión Europea, tiene una eficacia limitada, habida cuenta de las características de los incendios en Europa y las condiciones técnicas de vuelo de estas aeronaves.

El informe termina con la formulación de distintas recomendaciones dirigidas al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación, a la Dirección General de Desarrollo Rural, Innovación y Formación Agroalimentaria y a la Dirección General del Agua orientadas a la implementación de mejoras en las actuaciones de defensa frente a la desertificación y a la prevención y extinción de incendios.

El contenido del presente Informe (nº. 1.393) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Más información:
Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686
marisol.galvez@tcu.es


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