El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización sobre la gestión de los derechos de emisión de gases efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018

Fiscalización realizada a iniciativa de la Institución

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA GESTIÓN DE LOS DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO, EJERCICIOS 2017 Y 2018

Madrid, 3 de agosto de 2021.- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha tenido por objeto el análisis de los sistemas y procedimientos aplicados por la Administración General del Estado, a través de los Ministerios para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, en la gestión del sistema de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, desde la perspectiva de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía y de la sostenibilidad ambiental.

El Informe recoge entre otras las siguientes conclusiones:

• La Directiva 2003/87/CE preveía el establecimiento de un sistema de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea, si bien no se definió su naturaleza jurídica. En España, dicha Directiva fue transpuesta por la Ley 1/2005, que definió las actividades y los gases sujetos al régimen de derechos de emisión, así como su régimen jurídico, atribuyendo la titularidad originaria de los referidos derechos a la Administración General del Estado.
• Los derechos de emisión se asignan a instalaciones y operadores aéreos, primariamente, a través de dos mecanismos: asignación gratuita y subasta, existiendo, posteriormente, un mercado secundario de los mismos, en el que pueden intervenir otros agentes. Al principio de cada año, los operadores aéreos y las instalaciones entregan al sistema un número de derechos de emisión igual a las emisiones realizadas durante el año anterior. Con esta entrega, los derechos de emisión correspondientes quedan cancelados en el Registro.
  En este sentido, el sistema se fundamenta en el principio de “quien contamina, paga”, estableciéndose además un umbral decreciente del máximo de derechos de emisión asignados con el fin de promover una reducción gradual de las emisiones. A este respecto, al finalizar el periodo fiscalizado (2019), los derechos de emisión adquiridos en subastas o en el mercado secundario supusieron el 53% de las necesidades de los operadores aéreos, y un 56% en el caso de las instalaciones, proviniendo el resto de las asignaciones gratuitas. De ello se desprende que existe margen para que se reduzca aún más la proporción que suponen las asignaciones gratuitas, lo que puede reforzar el efecto incentivador del sistema de derechos de emisión para la reducción de las emisiones.
• El procedimiento de subasta se gestiona en el ámbito competencial de la Comisión Europea, transfiriéndose los recursos al Tesoro por conducto del Banco de España. A este respecto, en el periodo fiscalizado se reconocieron ingresos provenientes de las subastas en el capítulo 5 del presupuesto de ingresos por importe de 493.529.874 y 1.305.991.322 euros en los ejercicios 2017 y 2018, respectivamente.
• Como se ha indicado, los operadores aéreos comerciales y no comerciales están incluidos en el ámbito de aplicación del sistema de comercio de derechos de emisión, si bien solo en lo que se refiere a emisiones de vuelos con origen y destino en aeródromos comprendidos en el ámbito geográfico de la Unión Europea (con determinadas excepciones, como las aeronaves de menor dimensión o las rutas de conexión con regiones ultraperiféricas, entre otras). En consecuencia, en el periodo fiscalizado existía una limitación significativa de la efectividad de esta medida, ya que las aeronaves de mayor tamaño, así como los trayectos más largos (y con un mayor nivel de emisiones) operan en vuelos de carácter intercontinental.
  No obstante, estas limitaciones del régimen afectaban al conjunto de la Unión Europea. A este respecto, la información de la actividad de los operadores aéreos se elabora por Eurocontrol, si bien cada Estado es responsable de los operadores comerciales a los que ha concedido la licencia de explotación, así como de aquellos operadores extranjeros o no comerciales que hubieran supuesto la mayor parte de las emisiones de los vuelos operados durante el periodo de referencia, lo que en ocasiones da lugar a disfunciones, como la dificultad de ejercer el régimen sancionador sobre estos últimos, particularmente cuando su nacionalidad era de un país ajeno a la Unión Europea.
• Por lo que respecta a las instalaciones, la complejidad del procedimiento de modificación de derechos gratuitos asignados a las mismas, unido al dinamismo de su actividad, produce desfases temporales entre su situación real y la fecha de adopción de las resoluciones de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente que formalizan las modificaciones de las asignaciones originales. Estas dificultades para realizar las tareas de seguimiento se agravan por la carencia de un registro interno y de un sistema informático integrado en la Oficina Española de Cambio Climático. A este respecto, del análisis de los registros internos de la Oficina Española de Cambio Climático, se desprende que sigue pendiente de abordar una homogeneización y unificación de códigos y números de registros no homogéneos para las instalaciones, que han tenido codificaciones y funciones diferentes a lo largo del tiempo, lo que dificulta su seguimiento.
• Asimismo, en lo que respecta a los operadores aéreos, la Agencia Española de Seguridad Aérea desarrolla la mayor parte de las funciones de supervisión, si bien la ausencia de medios técnicos y humanos suficientes ha precisado el acudir a un encargo a una sociedad estatal (medio propio). La dependencia de esta sociedad, aparte del inadecuado dimensionamiento de los recursos, puede implicar el riesgo de que el personal de esa sociedad participe en trabajos cuyo desempeño lleve aparejado el ejercicio de potestades públicas, lo que no está permitido por nuestro ordenamiento jurídico.
• El Registro de la Unión Europea de derechos de emisión permite el seguimiento de todas las transacciones efectuadas con los mismos, gestionando cada Estado la información sobre sus instalaciones. En el curso de la fiscalización, se ha observado la existencia de dificultades en la llevanza de las cuentas del Registro al no existir modelos estandarizados para las comunicaciones de las transacciones. En este sentido, debe destacarse que un 11% de las cuentas cuya apertura fue solicitada no recibieron conformidad.
• Los recursos de la Oficina Española de Cambio Climático no están dimensionados para gestionar el amplio y creciente abanico de competencias y funciones atribuidas, derivando en una deficiencia organizativa de carácter estructural. Esta insuficiencia de recursos afecta tanto a los recursos humanos como a los medios técnicos disponibles, principalmente por la falta de funcionarios con especialización en gestión de expedientes económico‑administrativos. A ello hay que añadir la carencia de una herramienta informática integrada para el desarrollo de sus funciones en relación con los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, lo que ha ocasionado deficiencias en la información que utiliza la Oficina Española de Cambio Climático.
• Los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que en aplicación de la Ley 15/2012, se destinan al sistema eléctrico para el fomento de las energías renovables (373, 459 y 954 millones de euros en 2017, 2018 y 2019, respectivamente), se integran en el sistema de liquidaciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que sufragan los costes del sistema eléctrico. En consecuencia, la promoción del uso de las energías renovables es indirecta, a través del régimen retributivo específico destinado a favorecer la rentabilidad de las energías renovables, lo que no permite individualizar y cuantificar la efectividad de la promoción del uso de las energías renovables financiada con cargo los ingresos procedentes de los derechos de emisión.

El informe incluye recomendaciones, orientadas a proponer mejoras en los procedimientos aplicados en la gestión de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, dirigidas al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y a la Oficina Española de Cambio Climático, entre ellas:

Al Ministerio:

• Incrementar los recursos humanos asignados a la Oficina Española de Cambio Climático, reforzando los perfiles especializados en materia de gestión y tramitación administrativa, evitando en lo posible la rotación de los funcionarios que obtengan destino en este centro directivo, habida cuenta de la naturaleza especializada de sus funciones y el periodo de formación y adaptación que se precisa.
• Abordar la modernización de los medios informáticos de los que dispone la Oficina Española de Cambio Climático para asegurar el cumplimiento de los requisitos técnicos de la tramitación electrónica de los procedimientos y facilitar una gestión más ágil y eficiente, favoreciendo asimismo la interconexión con las comunidades autónomas y con los demás agentes intervinientes y que permita un seguimiento actualizado de los distintos aspectos relacionados con los derechos de emisión.
• Valorar, juntamente con la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, la posibilidad de implementar algún mecanismo de garantía a aplicar a las aeronaves de operadores aéreos de países ajenos a la Unión Europea, atribuidos a España a efectos de la gestión de los derechos de emisión, con los que no existan acuerdos que permitan hacer efectivo el cobro de derechos a favor de las administraciones públicas españolas.
• Considerar la oportunidad de destinar una parte de los ingresos provenientes de las subastas de derechos de emisión a financiar actuaciones directas de fomento de las energías renovables en el sector eléctrico incorporando, en su caso, medidas de condicionalidad, con el fin de promover una mayor efectividad en el uso de estos cuantiosos recursos.

A la Oficina Española del Cambio Climático:

• Homogeneizar y racionalizar los códigos y números de registro de las instalaciones, con el fin de unificar la codificación y facilitar su seguimiento y gestión.
• Reforzar los mecanismos de coordinación entre la Oficina Española de Cambio Climático, la empresa contratista para el apoyo en la llevanza del área española del Registro y las comunidades autónomas, mediante la estandarización de procedimientos internos de control y de las comunicaciones de datos, implementación de plataformas de conexión y automatización de tareas para su pertinente trazabilidad.

El contenido del presente Informe (nº. 1.434) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Más información:
Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686
marisol.galvez@tcu.es