El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización de los contratos para la ejecución del proyecto y obra del puente sobre la bahía de Cádiz, “Puente de la Constitución de 1812”, ejercicios 2007-2017

Informe realizado a iniciativa de la Institución

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO Y OBRA DEL PUENTE SOBRE LA BAHÍA DE CÁDIZ, “PUENTE DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812”, EJERCICIOS 2007-2017

Madrid, 21 de enero de 2020.- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, aborda el análisis de la gestión contractual de una obra de gran relevancia técnica, cuya ejecución se ha extendido a lo largo de diez años (2007-2017) y que ha implicado una inversión para el Ministerio de Fomento que ascendió a 490 millones de euros.

El Informe se ha centrado en los aspectos de legalidad relativos a la preparación, tramitación, adjudicación, seguimiento de la ejecución y terminación de los contratos celebrados para la ejecución de este puente, así como, de los demás instrumentos jurídicos de naturaleza convencional celebrados; y en las cuestiones relevantes relacionadas con la planificación y presupuestación de este proyecto de inversión. Asimismo, se ha verificado el cumplimiento de las prescripciones de transparencia establecidas por la normativa y se ha analizado la observancia de la Ley para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en todo aquello que pudiera tener relación con el objeto de la fiscalización.

El Informe de fiscalización recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

• La fase preparatoria de las obras para la construcción del Puente sobre la Bahía de Cádiz, conocido como “Puente de la Constitución de 1812”, se inició a finales de los años 80 y se extendió a lo largo de varias décadas (hasta 2006), tiempo en el que debieron abordarse todas las previsiones técnicas, económicas y administrativas a las que debería haberse sujetado el proyecto. Sin embargo, fue después de haber sido aprobado el proyecto (en 2006), y una vez iniciada la ejecución material de las obras (en abril de 2007) cuando se produjo la toma de decisiones que provocaron incidencias y alteraciones sustanciales del proyecto, que no habrían tenido lugar de haber sido llevadas a cabo, y respetadas, una preparación, planificación y coordinación administrativa adecuadas.
• Las obras fueron adjudicadas en 2007 por un importe de 272.917.785,05 euros (IVA incluido) y un plazo de ejecución de 41 meses, fijándose como fecha de finalización septiembre de 2010. Sin embargo, la obra sufrió durante su ejecución distintas incidencias, como se indicaba anteriormente, que afectaron tanto a los plazos para su finalización como al coste del proyecto, con una duración total de 117 meses de ejecución y un coste de 460.603.691,59 euros.
• La previsión inicial del conjunto del proyecto de inversión (que incluía, además de las obras propiamente dichas, los contratos de servicios vinculados, expropiaciones y otros gastos) contenida en los PGE para 2007, ascendía a 304.087.550 euros, pasando finalmente a una inversión total acumulada (obligaciones reconocidas) de 490.204.646,59 euros en 2018, último año de ejecución presupuestaria del proyecto. Esto supuso una variación del 61,2% sobre las previsiones (186.117.096,59 euros).
• El proyecto de obra aprobado para su ejecución determinó que el puente contaría con tres carriles por calzada separados por una mediana central, sobre la base de los oportunos estudios de tráfico realizados. Sin embargo, una vez iniciada la obra, el Ministerio de Fomento decidió realizar un cambio sustancial del proyecto decidiendo la ampliación del tablero del puente con el fin de alojar una plataforma tranviaria. Este cambio supuso un rediseño global del puente para afrontar el cambio de funcionalidad, motivando que todos los cálculos estructurales fueran rehechos y el proceso constructivo adaptado, pasando el tablero del puente a contar con dos carriles por sentido para el tráfico rodado, más la plataforma tranviaria.

La decisión de implantar dicha plataforma tranviaria se fundamentó en la celebración de un “Protocolo de colaboración para el diseño y desarrollo de las actuaciones necesarias para la construcción y puesta en operación de una plataforma tranviaria sobre el nuevo puente de acceso a Cádiz”, firmado el 23 de febrero de 2008 (las obras habían comenzado el 17 de abril de 2007) entre el Ministerio de Fomento y la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía. Dicho Protocolo establecía, de una parte, que correría a cargo de la Junta la elaboración y financiación de este nuevo proyecto, al ser dicha Administración la interesada en su implantación y la competente en relación con el transporte tranviario; y de otra, que los compromisos de financiación y la asunción de otras obligaciones, para ser vinculantes, habrían de concretarse en un convenio de colaboración entre ambas partes. Sin embargo, el convenio de colaboración nunca llegó a ser firmado, a pesar de lo cual el Ministerio de Fomento decidió asumir unilateralmente la realización y financiación de las obras. Finalmente, después de haberse ampliado el puente para alojar la mencionada plataforma, el tranvía no fue implantado, quedando el tablero del puente compuesto por dos carriles por sentido abiertos al tráfico rodado, y un carril doble dedicado a su mantenimiento, con los retrasos y sobrecostes antes mencionados.

La incorporación al puente de la plataforma tranviaria fue abordada por el Ministerio mediante la utilización de dos tipos de procedimiento, de distinta naturaleza, dando lugar a tres modificaciones contractuales del contrato principal, y a tres proyectos de obras complementarias, que fueron objeto de dos procedimientos negociados sin publicidad y de un procedimiento abierto, todos ellos adjudicados al contratista de la obra principal. La utilización combinada de ambos tipos de procedimientos (modificaciones contractuales y obras complementarias) dio lugar a que las modificaciones no superasen formalmente el 20 % del precio primitivo del contrato, lo que propició, entre otros efectos, que no fueran sometidas a informe del Consejo de Estado, que no pudo evaluar la legalidad de esta actuación.

Las alteraciones del proyecto fueron lo suficientemente relevantes como para que los órganos del Ministerio hubieran considerado la existencia de una causa de resolución del contrato. Esta circunstancia hubiera hecho posible el inicio del correspondiente procedimiento de resolución en el caso de no considerar asumibles los trabajos con arreglo a la modificación del proyecto en sus nuevos términos, tanto técnicos como financieros, lo que no se hizo.

• En la tramitación de los procedimientos de contratación se han advertido distintas incidencias relativas al ejercicio delegado de competencias, a la justificación formal de la necesidad de los contratos y a la justificación de la valoración de las ofertas técnicas del contrato de obras principal y del contrato de servicios de vigilancia y control de la obra, así como la ausencia de negociación en los procedimientos negociados llevados a cabo.
• En relación con la ejecución del proyecto la fiscalización ha advertido que durante la misma, se ejecutaron unidades de obra que no estaban recogidas en el proyecto, y a las que, con posterioridad, se dio cobertura por medio de un proyecto modificado y dos proyectos complementarios.

Aun cuando el número de ejercicios a los que se aplicaron los gastos del proyecto pasaron de cuatro (2007 a 2010) a once (2007 a 2017), dicha extensión no fue sometida a la autorización del Consejo de Ministros, que era preceptiva de acuerdo con la legislación aplicable.

• El contrato celebrado para el control y vigilancia de la obra del Puente, que fue adjudicado por un importe de 3.135.239,11 euros y un plazo de ejecución de 38 meses, sufrió las mismas vicisitudes que el contrato principal y así, su ejecución se demoró 5 años y 7 meses con respecto al plazo inicialmente previsto, y su importe final pasó a ser de 11.221.421,27 euros.
• En el curso de la obra fueron tramitados 10 contratos menores de servicios vinculados a su ejecución, en lo que se han observado diversas deficiencias.
• En el curso de la ejecución de la obra, el Ministerio de Fomento recurrió al empleo de tres encomiendas de gestión encargadas a INECO (sociedad estatal que tiene reconocida la condición de medio propio del Ministerio) para el apoyo general a la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental. Dichas encomiendas tuvieron carácter estructural, fueron reiteradas en el tiempo, y no respondían al carácter concreto y puntual que deberían tener estos encargos ya que su objeto resultaba coincidente en gran medida con la competencia atribuida normativamente a la Demarcación. Algunas de dichas tareas estuvieron directamente vinculadas al ejercicio de potestades administrativas como la de “tramitación de los expedientes expropiatorios”, cuyo ejercicio está reservado por el ordenamiento jurídico a los órganos administrativos y a los funcionarios públicos y no son, por tanto, susceptibles de contratación, ni de encargo a los medios propios.
• En cuanto a la ejecución presupuestaria y la planificación de la obra, señala el Informe que la gestión de los contratos para la ejecución de la obra del Puente de Cádiz no se ha supeditado a las previsiones presupuestarias iniciales, sino que, a la inversa, estas se fueron ajustando a las exigencias evolutivas de la obra y el “Proyecto de inversión 2000.17.038.0480.00. Nuevo acceso a Cádiz”, incorporado a los anexos de inversiones de los Presupuestos Generales del Estado; no ha cumplido, en el ámbito temporal de la fiscalización, con su función planificadora del gasto; y la gestión presupuestaria llevada a cabo al respecto no ha contribuido al cumplimiento de los principios de estabilidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
• En el plano organizativo se ha constatado la ausencia de una coordinación eficaz entre las distintas unidades de la Dirección General de Carreteras, así como la escasa eficacia de los controles internos aplicados durante el curso de la obra.

El informe termina con la formulación de distintas recomendaciones dirigidas al Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) para la mejora de la planificación y la contratación de las grandes obras y proyectos de infraestructuras.

El contenido del presente Informe (nº. 1.343) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

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