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APROBADO EL INFORME SOBRE LA EJECUCIÓN POR LA AUTORIDAD PORTUARIA DE GIJÓN DEL PROYECTO DE AMPLIACIÓN DEL PUERTO DE GIJÓN
EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA EJECUCIÓN POR LA AUTORIDAD PORTUARIA DE GIJÓN DEL PROYECTO DE AMPLIACIÓN DEL PUERTO DE GIJÓN, EJERCICIOS 2012 Y 2013
Madrid, 14 de julio de 2016.- El Pleno del Tribunal de Cuentas aprueba el “Informe de fiscalización de la ejecución por la Autoridad Portuaria de Gijón del proyecto de ampliación del puerto de Gijón, ejercicios 2012 y 2013”.
Esta fiscalización ha tenido como objetivo genérico analizar la ejecución del proyecto de ampliación del puerto por la Autoridad Portuaria de Gijón (APG) y, concretamente en relación con dicha ejecución, verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de la APG; analizar las desviaciones de costes y de tiempo de ejecución; comprobar la correcta contabilización y registro en los sistemas de contabilidad y control de los activos de la APG; así como valorar la adecuación a los principios de buena gestión de las operaciones y procedimientos de gestión aplicados .
La APG adjudicó en 2005 a una Unión Temporal de Empresas (UTE) el contrato para la ejecución de las obras, con un presupuesto de 579.242.000 euros (IVA incluido) y un plazo de ejecución de 46 meses. Iniciada la ejecución del contrato, la UTE planteó un incremento en los precios de los materiales, que la APG aceptó y aprobó con una modificación del contrato por 250.924.000 (IVA incluido). El importe final de la obra certificada, junto con la revisión de precios y el IVA, alcanzó un total de 837.063.000 euros, con un retraso de tres años en su puesta en funcionamiento.
Las conclusiones obtenidas como resultado de la fiscalización son las siguientes:
A. En relación con el análisis de la planificación y las desviaciones de costes y de tiempo de ejecución respecto de los parámetros inicialmente previstos.
La necesidad de las obras de ampliación del Puerto de Gijón se fundamentó en un Plan estratégico. En términos globales, se previó una tasa de crecimiento total del 34,5%, entre 2009 y 2013. Sin embargo, la evolución real del tráfico portuario se situó lejos de las perspectivas de crecimiento, habiéndose producido una disminución del tráfico total del 30% entre 2005 y 2011.
En diciembre de 2004 la Comisión Europea aprobó una ayuda del Fondo de Cohesión para cubrir parte de los gastos de este proyecto, fijándose el porcentaje de la ayuda en el 55%, hasta un máximo de 247.500.000 euros. Del importe total de las certificaciones de las obras de ampliación, sólo se consideraron como gastos elegibles 530.982.000 euros, cuyo porcentaje subvencionable excedía en 44.540.000 el límite establecido.
De aquel importe máximo, la APG ya ha cobrado 198.000.000 euros y, respecto a los 49.500.000 restantes, la Comisión ha comunicado que no procederá a su abono, sin perjuicio de que el Estado haya presentado alegaciones. Existe una incertidumbre, tanto referida a la posibilidad de cobrar la cantidad pendiente como sobre el reintegro del importe ya cobrado, dada la propuesta de recuperación de la totalidad de los pagos realizados y de liberación de los compromisos pendientes de desembolso.
A la vista de la negativa de la UE de ampliar la financiación del sobrecoste de las obras, la APG aprobó una operación de endeudamiento por un importe máximo de 215.000.000 euros, concediéndole un préstamo Puertos del Estado (PE), que situó a la Autoridad Portuaria en una delicada situación financiera. A finales de 2014, el endeudamiento de la APG ascendía a 465.710.000, con una disminución de 48.276.000, desde 2010. Sin embargo, a partir de 2016 la situación financiera de la APG podría empeorar, ya que tiene que empezar a amortizar el crédito concedido por PE más un préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
B. En relación al cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de la APG en lo que se refiere a la ejecución del proyecto
Para la ejecución de estas obras, la APG tramitó dos contratos principales: el de ejecución de las obras y el de asistencia técnica a la dirección de las obras.
El Consejo de Administración de la APG adjudicó el contrato de ejecución de obras, sin baja en el precio y con una reducción de dos meses respecto al plazo de 48 meses que figuraba en el Pliego de Cláusulas Administrativas, plazo que PE consideraba que estaba infra-dimensionado.
Aunque en los pliegos de cláusulas y en las estipulaciones del contrato se estableció que los precios de las unidades de obra que se recogían en el proyecto se consideraban cerrados y que el contratista no podía, bajo ningún pretexto, pedir su modificación, el Director de la APG acordó con la UTE incrementar los precios de los materiales, sin haber instrumentado expediente de modificación de contrato. Desde abril de 2006 hasta noviembre de 2007, la APG abonó a la UTE por los aumentos en los precios de los materiales un importe adicional de 63.855.000 euros (IVA excluido).
En octubre de 2007 se inició la redacción de un Proyecto Modificado de la Ampliación en el que, además de aumentar el plazo en 22 meses, se incrementaba el presupuesto en 250.924.000 euros, el 43,32%. En octubre de 2010 la APG acordó conceder una nueva ampliación, fijándose como fecha para la finalización el 11 de diciembre de 2010, lo que elevó a 70 meses la duración de las obras. A 31 de diciembre 2010, el sobreprecio abonado por la APG a la UTE por las modificaciones fue de 142.440.000 euros (IVA excluido), de los que 132.952.000 (el 93%) se debió a los incrementos y/o suplementos de los precios de los materiales, que no resulta conforme con las estipulaciones del contrato.
El 7 de febrero de 2011 se firmó el acta de recepción provisional, pero la UTE manifestó su disconformidad con la liquidación y presentó ante la APG una reclamación previa al ejercicio de la acción judicial, y el 7 de enero de 2015 interpuso recurso contencioso-administrativo reclamando 329.393.000 euros que, a la fecha de este Informe, se encuentra pendiente de resolución.
La propuesta de modificación del proyecto dio lugar al inicio del procedimiento de corrección financiera por parte de la Comisión Europea, del que resultó una propuesta de corrección de 18.365.000 euros. Asimismo, y a consecuencia de una denuncia, se comunicó al MINHAP un informe de la OLAF en el que se ponen de manifiesto deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control del proyecto e indicios de que se pudieran haber cometido delitos que pueden afectar a los intereses financieros o de otra índole de la Unión Europea. En octubre de 2014 se notificó al MINHAP la propuesta de cierre del proyecto solicitando la recuperación de la totalidad de los pagos de la ayuda realizados.
Actualmente, se encuentra en proceso judicial una denuncia formulada por la Fiscalía Anticorrupción, admitida a trámite, con la finalidad de investigar las actuaciones de representantes y administradores de la UTE y de los integrantes de la APG.
Para la ejecución de las obras se previó también la contratación de una Asistencia Técnica a la Dirección de la Obra. Con esta finalidad, en el proyecto de las obras se incluyó una partida a justificar que debía abonar el contratista de las obras al adjudicatario del contrato de asistencia técnica, concepto por el que el contratista de la obra facturaba a la APG como una unidad de obra más. No obstante, el presupuesto de licitación para este contrato fue superior en 1.312.000 al que resultaba de las partidas incluidas en el presupuesto del proyecto que constituían el objeto de este contrato, cuyo presupuesto ascendía a 6.278.000 euros.
En enero de 2005, la APG notificó la adjudicación del contrato de Asistencia Técnica, por un importe de 6.253.000 euros (incluido IVA), con una baja del 28,98% sobre el presupuesto de licitación. El expediente no contiene los criterios en los que se fundamentó la adjudicación y no se describen ni se analizan las ofertas presentadas.
El sistema de abono del contrato de asistencia técnica previsto por la APG estableció dos corrientes de pagos: de la UTE “obras” a la UTE “asistencia técnica” y de la APG a la UTE “obras”, en virtud de las certificaciones de obra y de relaciones valoradas de la obra, que incluían las partidas correspondientes de la asistencia técnica. El establecimiento de este sistema de abono benefició a la UTE “obras” que, por su intermediación en el abono del contrato de asistencia técnica, facturó a la APG sobre el precio de la asistencia técnica un 19% en concepto gastos generales y beneficio industrial, de lo que se derivó que la APG abonase un importe adicional de 2.308.000 euros (IVA excluido) sobre las facturas de la asistencia técnica.
Este procedimiento también se produjo en otros supuestos, como es el caso de la Fundación Empresa Universidad de Granada. En el Convenio firmado se estableció que los pagos del proyecto se realizarían por medio de la UTE “obras”, que pagó a la Fundación 652.000 euros y por los que, al incrementarlos con el 19% de gastos generales y beneficio industrial, se incrementó el importe satisfecho a la UTE “obras” en 124.000 euros, en su condición de intermediario en los pagos.
Como consecuencia de la modificación del contrato de la obra, también se incrementó en un 89% el precio del contrato de asistencia técnica, por un importe de 5.578.000 euros (IVA incluido) y una ampliación del plazo de ejecución en 20 meses, cuyo coste se recogió en la modificación del presupuesto de las obras.
La modificación del contrato de asistencia técnica no fue aprobada por el órgano de contratación de la APG y, según los Pliegos que regían el contrato, este sólo se habría podido modificar, por ese aumento del plazo de ejecución, en un importe de 2.246.000 euros. A la finalización del contrato, la valoración de los trabajos de la asistencia técnica ascendió a 10.987.000 euros, más 1.158.000 en concepto de revisión de precios, lo que elevó el coste a 12.145.000, suponiendo un aumento del 125% por encima del precio de adjudicación inicial.
C. En relación con la contabilización y registro en los sistemas de contabilidad y control de los activos relacionados con las obras de Ampliación del Puerto.
La IGAE, en los sucesivos informes de control financiero emitidos desde 2011, viene observando que los coeficientes máximos de amortización que aplicó la APG no eran conformes con lo previsto en el Plan General de Contabilidad. Además, la APG tuvo que realizar un ajuste en el inmovilizado por 5.364.000 euros porque los derivados financieros para la cobertura de los tipos de interés habían perdido su efectividad.
Todos los costes incurridos para la ejecución del proyecto de ampliación del Puerto de Gijón, así como su financiación, han sido registrados contablemente, reflejando adecuadamente la situación económico-financiera, así como los gastos e ingresos generados por la ampliación; salvo por lo que pueda afectar a los estados financieros, la decisión final derivada de la propuesta de la UE de cierre del proyecto, consistente en la recuperación de los 198.000.000 euros por la totalidad de los pagos de la ayuda realizados hasta esa fecha con cargo al Fondo de Cohesión y en la liberación de los compromisos pendientes por 49.500.000 euros de la ayuda pendiente de desembolso.
D. En relación con la adecuación a los principios de buena gestión de las operaciones y procedimientos de gestión aplicados por la AP en la ejecución del proyecto.
La ampliación del Puerto de Gijón ha supuesto aproximadamente un incremento del 30% de la superficie total. Sin embargo, en el ejercicio 2012 los ingresos generados por la ampliación supusieron solamente un 11,5% del total de los ingresos por tasas y tarifas, en tanto que los costes fueron un 50% inferiores a los de los ejercicios posteriores. Por este motivo, aunque en el año 2012 el margen bruto resultó positivo en 18.517.000, en los ejercicios 2013 y 2014 fue negativo en 4.086.000 y 2.210.000, respectivamente.
Las desviaciones en las previsiones de tráfico portuario, el incremento del coste de las obras de ampliación y, por consiguiente, del nivel de endeudamiento de la AP, revelan defectos en la concepción y la ejecución de la ampliación del Puerto de Gijón. También hubo otras debilidades de control interno en materia de contratación y subcontratación.
El Informe incluye una serie recomendaciones, entre ellas la que dirige a la Administración General del Estado, a la que señala que debería poner en marcha, a través de PE, las medidas y procedimientos necesarios para poder efectuar una previsión más realista de los plazos y costes de ejecución de las infraestructuras, de modo que se destinen más recursos a las labores de investigación previa durante la fase de redacción de los proyectos constructivos con el objetivo de evitar las modificaciones de los contratos que suponen un aumento inevitable de los costes
El contenido íntegro de este informe (nº1.157) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).
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Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
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