El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización de la actividad del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, situación a 31 de diciembre de 2019

Fiscalización realizada a iniciativa de las Cortes Generales

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL FONDO NACIONAL DE EFICIENCIA ENERGÉTICA, SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2019

Madrid, 21 de octubre de 2021.- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, recoge el resultado del análisis de las actuaciones financiadas por el Fondo Nacional de Eficiencia Energética (FNEE) para la consecución del objetivo de ahorro energético nacional y la evaluación de su eficacia. Los objetivos de esta fiscalización, de cumplimiento y operativa o de gestión, han sido: verificar que se ha cumplido la normativa aplicable a la actividad del Fondo, especialmente en relación con las convocatorias de ayudas que son gestionadas por el Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE); analizar la aplicación efectiva de los procedimientos de tramitación de los distintos programas de ayuda convocados con cargo al Fondo; y proporcionar una valoración de las operaciones, sistemas y procedimientos de gestión del FNEE en lo referente a su racionalidad económico-financiera, a su sometimiento a los principios de buena gestión y su adecuación para el logro de la finalidad con la que fue creado (financiación de los mecanismos necesarios para aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores). También se ha analizado la observancia de la normativa en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Las actuaciones fiscalizadoras se han referido a la actividad desarrollada desde su creación en 2014, habiéndose analizado todas las convocatorias de ayudas efectuadas hasta el 31 de diciembre de 2019 y su situación a finales de 2020.

El Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

• En relación con el cumplimiento de la normativa aplicable:

El principal recurso del Fondo son las aportaciones de los sujetos obligados por el Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética (empresas comercializadoras de gas y electricidad, operadores de productos petrolíferos al por mayor y operadores de gases licuados de petróleo al por mayor). En el periodo 2014 a 2019, el Fondo ingresó 1.131 millones de euros por estas aportaciones. Se ha comprobado que el IDAE elaboró los informes previos a la aprobación de cada orden ministerial anual para la fijación de las aportaciones. En el periodo fiscalizado, el FNEE ha recaudado las aportaciones fijadas y cuantificadas por el Ministerio

Aunque la legislación prevé que, en los términos que se establezcan reglamentariamente por el Gobierno, se podría establecer un mecanismo de acreditación de la consecución de una cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento de las obligaciones del sistema, basado en la presentación de Certificados de Ahorro Energético, la falta de desarrollo por parte del Ministerio de este mecanismo de acreditación ha motivado que el cumplimiento de las obligaciones de ahorro energético se pueda realizar exclusivamente mediante las actuaciones llevadas a cabo por el FNEE, con las aportaciones que recaude a través del Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética.

En 2018 y 2019, el FNEE registró ingresos correspondientes a fondos FEDER por 45 millones de euros (en 2020 registró ingresos por otros 35,2 millones). A 31 de diciembre de 2020, el IDAE, como Organismo Intermedio de FEDER para actuaciones de Economía Baja en Carbono en el marco del Programa Operativo de Crecimiento Sostenible FEDER 2014-2020, había tramitado ante el Ministerio de Hacienda solicitudes de cofinanciación de subvenciones concedidas por un total de 126,8 millones, de los que, a esa fecha, 46,6 millones estaban pendientes de cobro. La fiscalización observa que la tramitación de las solicitudes de reembolso se ha ajustado a la normativa vigente.

De acuerdo con la normativa, corresponde al Comité de Seguimiento y Control (CSC) del FNEE velar por la correcta aplicación de los recursos del Fondo y emitir informes semestrales sobre su actividad, que son elaborados por el IDAE. El escaso número de reuniones celebradas por el CSC ha llevado a que en algunas de ellas se aprobaran los informes correspondientes a dos semestres consecutivos, lo que se considera inadecuado para el cumplimiento de la función encomendada de velar por la correcta aplicación de los recursos. Además, en las actas del CSC no consta que se haya aprobado el Informe del primer semestre de 2016.

Los programas de ayudas convocados por el IDAE y financiados con cargo al FNEE han sido gestionados de acuerdo con la normativa, en particular con los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. En este sentido, la fiscalización observa que la web del IDAE incluye información completa y accesible sobre cada una de las convocatorias de estas ayudas; posibilita el acceso a la sede electrónica para la tramitación de las ayudas, la descarga de información en relación con las solicitudes tramitadas, así como sobre los expedientes favorables y los desfavorables; e incluye información adicional, como relaciones de documentos a aportar, preguntas frecuentes, guías de tramitación y modelos de documentos, lo que constituyen buenas prácticas de gestión. Sin embargo, por lo que respecta al principio de información, se han detectado retrasos de más de un año en la publicación en la Base de Datos Nacional de Subvenciones de la información sobre tres de las convocatorias efectuadas en 2015 e incorrecciones en los enlaces a las bases reguladoras de una de las convocatorias.

• En relación con los procedimientos de tramitación de los programas de ayuda convocados

Para la gestión interna de la tramitación de las ayudas, el IDAE dispone de procedimientos para cada una de las convocatorias, que detallan las actividades de gestión a llevar a cabo. En su conjunto, los procedimientos establecidos se consideran adecuados y completos para un correcto seguimiento y control de las solicitudes y de las ayudas concedidas con cargo al FNEE.

El IDAE ha desarrollado, para cada uno de los programas de ayudas, una aplicación informática específica, accesible desde su página web, que permite la participación en el programa mediante la presentación de las solicitudes y la carga de documentación por parte del solicitante y que sirve de herramienta de comunicación entre el IDAE y el solicitante, para agilizar la tramitación, lo que constituye un elemento positivo para la eficaz gestión de las convocatorias.

De la muestra de expedientes analizada se desprende que, en general, la tramitación de las solicitudes se realizó conforme a las bases reguladoras y a los procedimientos de cada una de las convocatorias. 

• En relación con la valoración de las operaciones, sistemas y procedimientos de gestión del Fondo, en cuanto a su racionalidad económico-financiera, su sometimiento a los principios de buena gestión y su adecuación para cumplir con su finalidad

Durante 2015 y 2017 el FNEE puso en marcha diez programas de ayudas cuya gestión ha sido realizada íntegramente por el IDAE, con un presupuesto global definitivo de 687,9 millones de euros. A 31 de diciembre de 2020, se habían otorgado y pagado ayudas con cargo a estos programas por un total de 300,5 millones, y existían ayudas otorgadas con resolución favorable pero pendientes de justificación de la actuación y verificación por 174,6 millones, por lo que han quedado sin ejecutar 212,8 millones.

A partir del ejercicio 2019, las convocatorias de ayudas comenzaron a territorializarse, correspondiendo al IDAE la coordinación y el seguimiento de los programas, y a las Comunidades Autónomas su tramitación y la gestión de los fondos. Bajo esta modalidad de gestión descentralizada, en 2019 se puso en marcha el programa Industria III, con un presupuesto inicial de 307,6 millones de euros y que ha sido objeto de dos ampliaciones, en 7,3 millones en abril de 2020 y en 35 millones en marzo de 2021. En marzo de 2021 el porcentaje de ayudas solicitadas sobre el presupuesto definitivo alcanzaba el 53% (185,9 millones de euros) y el de las solicitudes con resolución favorable solo el 9% (32,5 millones). Dados los dilatados plazos de tramitación de las ayudas y de ejecución de las actuaciones, a la fecha de redacción de este Informe, no se puede realizar una estimación del grado de ejecución final que tendrá este programa.

Los plazos para la puesta en marcha de las convocatorias y la tramitación de las ayudas financiadas por el FNEE son muy dilatados en el tiempo, lo que ocasiona que, desde la adopción de los acuerdos hasta la finalización del proceso de verificación de los proyectos financiados, transcurran, en casi todos los casos, más de dos años. En algunos casos, estos retrasos se deben a los dilatados plazos otorgados a los solicitantes para presentar la justificación de la realización de las actuaciones; sin embargo, en otros, el retraso resulta, en parte, imputable al IDAE.

El plazo medio transcurrido desde la aprobación de las líneas de ayuda hasta la publicación de las convocatorias es de unos tres meses, aunque ha llegado a superar en ocasiones los nueve meses.

El FNEE ha mantenido desde su creación importantes saldos de tesorería, que alcanzaban, a finales de 2019, 628,4 millones de euros, debido, entre otras razones, a los largos periodos de tramitación de los programas de ayudas gestionados por el IDAE y que las asignaciones de recursos del Fondo a las nuevas convocatorias de ayuda que realiza el CSC se producen con posterioridad al pago de las aportaciones. El pico de la tesorería se produjo en 2018, llegando el saldo medio a 853,5 millones de euros, reduciéndose después al ponerse en marcha el programa de ayuda de gestión descentralizada a que anteriormente se ha hecho referencia (307,5 millones pagados en 2019). El mantenimiento de elevados saldos no aplicados constituye una ineficacia en la gestión, al dejar de aplicarse temporalmente los fondos aportados a la finalidad para la que fueron recaudados.

Del importe presupuestado por el Fondo destinado a gastos de gestión para el periodo 2015 a 2020, únicamente se ha ejecutado el 32 %.

De acuerdo con la cuantificación efectuada por el IDAE sobre los ahorros energéticos previstos a través del Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética, las actuaciones puestas en marcha por el FNEE habrían conseguido unos ahorros acumulados, a 31 de diciembre de 2020, de un 46,31% del objetivo de ahorro comunicado a la Comisión Europea en junio de 2014 para esta línea de actuación;  cuantificación efectuada mediante la aplicación de ratios de ayudas-inversión/ahorro estimado por el IDAE a partir de la experiencia acumulada en anteriores convocatorias u obtenidos de datos de otras entidades públicas. Sin embargo, en la fiscalización no se han aportado datos sobre el soporte documental utilizado para el cálculo de dichos ratios.

De los análisis efectuados se deduce que los siguientes aspectos pueden generar diferencias entre los ahorros finales teóricos estimados por el IDAE y los ahorros finales que se certifiquen en el futuro: las eventuales diferencias entre el presupuesto aprobado o las inversiones previstas (sobre los que se calculan los ahorros teóricos) y el presupuesto o la inversión realmente ejecutados; las posibles diferencias entre los ratios de ayudas-inversión/ahorro utilizados, que se basan en datos de ahorros energéticos calculados para proyectos ejecutados en años anteriores, y los que resulten de la ejecución efectiva de los proyectos financiados; y la eventual modificación del criterio temporal de comienzo de cómputo de los ahorros, aspecto para el cual la Directiva no establece un criterio claro. En relación con este último aspecto, el IDAE comienza el cálculo del cómputo de los ahorros cuando se presentan las solicitudes, al considerar que es en ese momento cuando se produce el efecto incentivador. Sin embargo, el Informe señala que resultaría más prudente computar los ahorros energéticos desde la puesta en marcha de las actuaciones, una vez finalizadas las obras, momento en el cual comienzan a producirse efectivamente los ahorros energéticos. Dado el elevado plazo de tramitación de los procedimientos, una corrección en la cuantificación de los ahorros por la aplicación del criterio de finalización de las actuaciones como fecha de inicio del ahorro supondría una reducción significativa en los ahorros energéticos obtenidos.

De la comparación entre los ahorros anuales certificados por el IDAE tras la verificación técnica de los proyectos finalizados con los estimados ex ante para todas las convocatorias iniciadas en 2015, se obtiene que el ahorro final certificado supone el 38% de la cantidad de ahorro anual estimada ex ante.

Para el resto de las convocatorias de ayudas gestionadas directamente, respecto de las puestas en marcha en 2017, que suponen el 41,6% de los ahorros teóricos estimados hasta 2020, a la fecha actual no es posible realizar un cálculo definitivo de los ahorros verificados, solo estimaciones de las que se deduce que los ahorros obtenidos serán sustancialmente inferiores a los estimados.

Respecto a las convocatorias de gestión descentralizada, que suponen el 8% de los ahorros teóricos totales estimados hasta 2020, a la fecha de redacción de este Informe no se dispone de datos para evaluar las estimaciones del IDAE, al estar en ejecución las actuaciones subvencionadas.

El Informe finaliza con una formulación de una serie de recomendaciones dirigidas a:

• El Fondo Nacional de Eficiencia Energética (FNNE)

Agilizar el proceso de tramitación de las ayudas concedidas, incrementando así su eficacia en la tarea encomendada de financiación de mecanismos para aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores y contribuir a alcanzar el objetivo de ahorro energético nacional.

• El Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE)
  • Adoptar las medidas necesarias para agilizar la puesta en marcha de las convocatorias de las nuevas líneas de ayudas aprobadas por el CSC, de manera que se reduzca el tiempo que transcurre entre su aprobación y su puesta en marcha o convocatoria.
  • Contar con los medios suficientes que le permitieran reducir los plazos de tramitación de las solicitudes de ayuda.
• La Secretaría de Estado de Energía

Promover la puesta en marcha del mecanismo de acreditación de la consecución de ahorros energéticos equivalentes por parte de los sujetos obligados por el Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética mediante la presentación de Certificados de Ahorro Energético negociables que acrediten la realización de actuaciones de eficiencia energética

La aplicación simultánea de este mecanismo junto con las actuaciones que viene realizando el FNEE impulsaría la consecución del objetivo de ahorro energético comunicado a la Comisión Europea, al implicar en su cumplimiento a las empresas obligadas más allá del ingreso de las aportaciones económicas al Fondo.

El contenido del presente Informe (nº 1.446) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Más información:

Marisol Gálvez
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