EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO

Madrid, 13 de diciembre de 2018.- Esta fiscalización, de cumplimiento y operativa, cuyo Informe ha sido aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha tenido como objeto de análisis: las políticas activas de empleo e intermediación laboral, establecidas con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, determinando la eficacia y eficiencia del Programa de Activación para el Empleo (PAE), regulado inicialmente mediante el Real Decreto-ley 16/2014, y prorrogado posteriormente mediante el Real Decreto-ley 1/2016 y el Real Decreto-ley 7/2017, para lo cual se ha relacionado el grado de mejora de la empleabilidad de sus beneficiarios con la totalidad de los recursos económicos utilizados; y los procedimientos de gestión, pago y contabilización de la ayuda económica de acompañamiento. Asimismo, se han abordado cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La fiscalización se ha realizado sobre las actuaciones del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), y como consecuencia de los resultados de la misma, el Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

En relación con el Sistema Nacional de Empleo y la acción protectora para desempleados de larga duración

En relación con los desempleados de larga duración han coexistido tres programas (Renta Activa de Inserción, Programa de Recualificación Profesional y el Programa de Activación para el Empleo) que, aunque distintos en algunos aspectos, por su naturaleza y propósito pueden considerarse análogos.

En 2015 las subvenciones distribuidas entre las Comunidades Autónomas (CC.AA.), financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, ascendieron a 128.888.519,00 euros, de las cuales se ejecutó solamente un 34,12%. En este bajo nivel de ejecución pudo influir el hecho de que la transferencia de estos fondos a las CC.AA. se efectuara en los meses de noviembre y diciembre de 2015. En el año 2016, no se fijaron criterios específicos para la distribución de fondos para la ejecución del PAE, por lo que no se ha podido efectuar el seguimiento y la valoración de la utilización de los recursos de financiación específicos para el programa.

En relación con el Programa de Activación para el Empleo

El PAE inicial fue objeto de dos prórrogas, por lo que ha estado vigente en el periodo de 15 de enero de 2015 a 30 de abril de 2018. En relación con el reparto competencial establecido por la normativa, es importante destacar que el Tribunal Constitucional, mediante las sentencias 153/2017 y 156/2017, ambas de 21 de diciembre, estimó parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno Vasco respecto de diversos preceptos de los Reales Decretos-leyes 16/2014 y 1/2016, declarando inconstitucional y nula la referencia al Servicio Público de Empleo Estatal recogida en varios artículos de los mismos.

En los ejercicios 2015 y 2016 los créditos definitivos para el abono de la ayuda económica de acompañamiento ascendieron a 850.189.500,00 y 290.691.175,05 euros, respectivamente, habiéndose producido una reducida ejecución presupuestaria (18,89% en 2015 y 43% en 2016) consecuencia de la desacertada estimación realizada sobre el número de potenciales beneficiarios (en el PAE inicial se estimaron 403.795, mientras que los beneficiarios reales fueron 107.892).

En cuanto a la evaluación de los resultados obtenidos por el PAE con el fin de determinar su eficacia, se efectuó incumpliendo el plazo establecido y la participación regulada de los actores previstos, y los resultados de dicha evaluación suponen que, hasta el mes de marzo de 2016 y de 2017, un 16,05% y un 17,89%, respectivamente, de las personas beneficiarias del PAE habían encontrado un trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia; y que, tras la finalización del plazo de compatibilidad, únicamente el 0,84% y el 0,98%, respectivamente, del total de beneficiarios han continuado trabajando. 

En relación con la gestión desarrollada por el SEPE 

Conclusiones relativas a la gestión del Programa de Activación para el Empleo y a la gestión, pago y registro contable de la ayuda económica de acompañamiento

La interpretación que el SEPE realizó de uno de los requisitos contemplados en la normativa (el transcurso de 6 meses desde el agotamiento de alguna de las prestaciones o ayudas que señala la normativa) propició la presentación de numerosas reclamaciones, si bien, posteriormente y tras una consulta a la Abogacía del Estado, el SEPE cambió de criterio adoptando otro más favorable para los solicitantes. Y en cuanto al requisito de acreditar la realización de las tres acciones de búsqueda activa de empleo en el plazo y forma establecidos, este Tribunal de Cuentas considera que resultaría más conforme con el objetivo del PAE que el solicitante se vea obligado a realizar distintas acciones dentro de las contempladas y no la misma varias veces.

En cuanto a las aplicaciones informáticas utilizadas en la gestión del PAE, la fiscalización concluye que presentan una serie de carencias que provocan, a su vez, debilidades en el procedimiento de control interno que llevan a incumplimientos en determinados aspectos de la regulación del programa, pudiéndose destacar: el sistema no informa sobre si es posible tener derecho a una prestación o programa distinto (se detectaron 238 personas que fueron beneficiarios del PAE debieron percibir, en su lugar, la Renta Activa de Inserción); permite incorporar al programa a beneficiarios respecto de los cuales no se haya grabado en el aplicativo, por el servicio público de empleo autonómico correspondiente, la acreditación de la asignación de un tutor y un itinerario personal de empleo; no existe ningún mecanismo que suspenda automáticamente la percepción de la ayuda económica de acompañamiento al trascurrir los 5 meses de compatibilidad de la misma con un trabajo por cuenta ajena; permite el pago de la ayuda sin acreditar la existencia del certificado de la búsqueda activa de empleo emitido por el gestor; posibilita que, tras la baja temporal del beneficiario por obtener un trabajo por cuenta ajena o propia, se reincorpore al PAE habiendo superado los límites establecidos en la normativa; y también permite el reconocimiento y pago de 2 ayudas al mismo beneficiario.

Por otra parte, la aplicación informática presenta serias carencias y debilidades en lo referido a la información que proporciona para que se efectúe el registro contable, propiciando que se produzcan importantes incidencias, entre otras, que no proporciona información suficiente que permita confeccionar un inventario de deudores por prestaciones ni registrar contablemente los derechos de cobro por reintegros de pagos indebidos de estas prestaciones. 

Conclusiones relativas al análisis de la circularización a las Direcciones Provinciales del SEPE

Durante la fiscalización se solicitó información a las direcciones provinciales de Barcelona, Ciudad Real, Las Palmas, Madrid, Sevilla y Valencia, con la finalidad de verificar si el procedimiento de gestión de la ayuda económica de acompañamiento del PAE había sido homogéneo, obteniéndose como conclusiones las siguientes: prácticamente el 50% de las reclamaciones estimadas lo han sido como consecuencia de errores por parte de los gestores; y existe heterogeneidad para la realización de las comprobaciones sobre la existencia de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier administración pública, incompatibles con la percepción de la ayuda económica de acompañamiento sin el transcurso del tiempo mínimo de 6 meses.

En relación con la eficacia y eficiencia del Programa de Activación para el Empleo

En la práctica totalidad de las CC.AA., los beneficiarios del programa han recibido más servicios de formación que el resto de desempleados, lo cual es un factor que debería contribuir positivamente a la eficacia del programa, y, efectivamente, los beneficiarios del PAE inicial han mejorado su empleabilidad frente a su situación anterior (han trabajado más días desde el acceso al programa que antes del mismo, siendo la tendencia más favorable cuanto mayor es el periodo transcurrido desde la inclusión en el programa). No obstante lo anterior, realizada la comparación con aquellos desempleados a los que se denegó el acceso al programa y con el conjunto de parados de larga duración, excluidos los beneficiarios del PAE, en ambos casos se constató que los colectivos ajenos al programa obtuvieron relativamente mejores datos.

En cuanto a la eficiencia, durante el proceso de diseño del PAE el SEPE consideró adecuado que los tutores que tienen que elaborar el itinerario de empleo de los solicitantes tuvieran asignados un máximo de 120 personas desempleadas. A este respecto, en todas las CC.AA., excepto en una y solamente en el programa inicial, el promedio de beneficiarios atendido por cada tutor se ha adaptado a este objetivo. No obstante, si se tiene en cuenta la atención dispensada simultáneamente por parte de estos tutores a los desempleados de otros programas, el promedio se eleva considerablemente, comprobándose la existencia en 5 CC.AA. de un número significativo de tutores con más de 120 desempleados atendidos, con el riesgo de que la calidad de los servicios prestados a los beneficiaros del PAE se haya visto mermada.

Como consecuencia de lo anterior, en el Informe se formulan distintas recomendaciones, entre las que destacan:

• Se recomienda al Gobierno: con la participación de los interlocutores sociales y de las CC.AA., promover una reflexión sobre la idoneidad de implementar distintos programas sucesivos de carácter temporal en relación con la acción protectora de los desempleados de larga duración, y sobre la eficacia y eficiencia de las políticas activas y pasivas de empleo, en todo caso teniendo en cuenta que, en relación con este tipo de prestaciones, el marco competencial ha sido clarificado por el Tribunal Constitucional; y estudiar la conveniencia de homogeneizar el marco contable aplicable al SEPE, en cuanto al reintegro de cobros indebidos, al del resto de la Administración Institucional del Estado.
• Se recomienda al Ministerio de Trabajo, Migraciones y de Seguridad Social: impulsar la integración en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas, de todas las rentas mínimas, salarios sociales o ayudas de asistencia social concedidas por cualquier administración pública, con el fin de evitar posibles situaciones de incompatibilidad y concurrencia, vinculadas al requisito de carencia de rentas; y realizar los desarrollos reglamentarios oportunos para definir con exactitud el concepto de búsqueda activa de empleo.
• Se recomienda al SEPE: efectuar un análisis de las causas que han motivado la desviación tan acusada entre los beneficiarios potenciales y los reales del PAE, con el fin de tener en cuenta estas circunstancias en el supuesto de que se desarrollen futuras acciones de naturaleza similar; mejorar la planificación de los distintos programas de ayudas que gestione, definiendo, con carácter previo a su ejecución, las metas a alcanzar, para disponer así de un criterio objetivo de valoración de los resultados para, en su caso, determinar la necesidad de su continuidad o de realizar cualquier tipo de adaptación; efectuar una evaluación de los resultados finales obtenidos en el PAE con el fin de determinar si ha sido eficaz y eficiente e identificar las modificaciones a realizar de cara a futuras acciones de naturaleza similar; revisar el procedimiento de gestión implementado en el PAE con el fin de corregir las debilidades y deficiencias reflejadas en este Informe; reforzar los criterios para la interpretación de la normativa aplicable, coordinando a su estructura orgánica periférica y verificando que las actuaciones de los distintos órganos se producen de manera uniforme; y mejorar o adaptar sus aplicaciones informáticas a la naturaleza de la prestación que se está gestionando, de manera que se genere toda la información necesaria para el registro contable y la llevanza de un inventario de los deudores por el cobro indebido de esta prestación.

El contenido del presente Informe (nº 1.296) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

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Marisol Gálvez

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