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EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN MÁS RELEVANTE DE SERVICIOS DE PUBLICIDAD FORMALIZADA POR ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL ESTATAL, EJERCICIOS 2011, 2012 Y 2013
Madrid, 16 de noviembre de 2016 - El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de fiscalización sobre la contratación más relevante de servicios de publicidad formalizada por Entidades del Sector público Empresarial Estatal, 2011, 2012 y 2013”. El objetivo general de esta fiscalización ha sido la comprobación del cumplimiento de los requisitos legales para este tipo de contratación, así como su adecuación de los principios informadores de la contratación pública y su gestión. El análisis se ha centrado en aquellas entidades del sector público estatal no financiero, excluyendo las del sector de la comunicación, con la contratación más relevante en servicios de publicidad, considerándose, como tal, la formalización de contratos durante el periodo analizado por un importe total, igual o superior a los 10.000.000 euros.
La contratación de servicios de publicidad, en el ámbito de esta fiscalización, han supuesto la formalización de 334 contratos, por un importe total de 291.187.000 euros. El 89% del mismo, 258.372.000 euros, corresponden a 156 de esos contratos, habían sido formalizados por cuatro empresas estatales, en las que se concentra la actividad contractual más relevante en servicios de publicidad en este periodo: Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estados, S.A. (SELAE), Sociedad Estatal para la Venta de Loterías y Apuestas del Estado, S.A. (SEVALAE), Entidad Pública Empresarial Renfe-Operadora (Renfe-Operadora) y Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A. (CORREOS)
Como resultado de la fiscalización, el informe recoge una serie de conclusiones, por cada una de las entidades fiscalizadas, entre ellas:
Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado, S.A. (SELAE)
Sobre el cumplimiento de las normas y principios legales, la fiscalización pone de manifiesto que muchos de los expedientes analizados no se ajustaban a los principios de transparencia e igualdad que deben regir en la contratación pública.
En este sentido, la fiscalización señala que en los pliegos de cláusulas de los expedientes no se ha incluido, en muchas ocasiones, suficiente información sobre los criterios técnicos de preselección de los licitadores, ni sobre la ponderación entre los distintos juegos de loterías, que se utilizaba para la asignación de la puntuación otorgada a la estrategia creativa o a los aspectos económicos; y tampoco sobre la importancia relativa de los distintos medios y soportes publicitarios.
Por otra parte, en los informes de valoración de las ofertas técnicas presentadas por los licitadores, en aquellos contratos cuyo objeto era creatividad y producción, no se justificaban los criterios utilizados para valorar todas las ofertas, sino tan solo las que obtuvieron mayor puntuación.
En cuanto a la adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía, la fiscalización concluye que SELAE no realizaba estudios formales sobre las campañas, que permitieran mejorar las decisiones sobre las futuras inversiones en publicidad, ni tampoco mediciones de eficacia durante la ejecución o finalización de la misma, lo que privaba de una información relevante de cara a optimizar los resultados de las mismas. No obstante, las agencias de medios que prestaban servicios a la Sociedad encargaban a empresas especializadas informes de seguimiento y análisis de la notoriedad, usos e imagen de los juegos de SELAE y de su marca.
Asimismo, la justificación de la decisión de licitar los servicios de publicidad relativos a la creación y producción y los de la gestión de medios, de forma conjunta o separada, resultó contradictoria, puesto que, ante situaciones similares, en unos casos se consideraba que la licitación conjunta era más eficiente y, en otros, se señalaba lo contrario.
En los contratos que se licitaban conjuntamente, se tendían a adjudicar a agencias especializadas en creatividad, que subcontrataban la gestión de medios, lo que propiciaba, en general, un incremento del precio.
En relación a la tramitación de los contratos formalizados en 2013, no se dio la independencia que, sobre la mesa de contratación, está prevista en los pliegos con respecto al comité de expertos encargado de realizar el informe de valoración técnica, dado que dos miembros de este comité formaban parte de la mesa. En cuanto a los contratos formalizados en 2011 y 2012, el Tribunal no ha podido analizar este aspecto debido a que en los expedientes no constaba ninguna documentación sobre la composición de la mesa.
Por otra parte, SELAE negoció directamente con la Corporación de Radio y Televisión Española, S.A. (CRTVE) un expediente, por un importe de 19.167.000 euros, para regular las condiciones de emisión y cesión de determinados derechos de explotación a favor de la Corporación de varios programas. La duración prevista de este contrato era de dos años (2013 y 2014), y de la memoria justificativa del expediente se desprende que la principal razón para la elección del adjudicatario era la necesidad de comercializar fuera del territorio nacional los juegos de loterías, siendo CRTVE la compañía con mayor presencia y especial posicionamiento internacional.
A nivel internacional, SELAE había firmado en 2012 un contrato con la Lotería Nacional de la República Dominicana (LNRD), cuyo objeto consistía, principalmente, en la realización de un sorteo común, adquiriendo SELAE un derecho sobre la explotación por parte de LNRD de este juego en República Dominicana. Con carácter previo, SELAE realizó estudios sobre la rentabilidad económica prevista para los cinco primeros ejercicios de vigencia prevista para el contrato, que arrojaban un beneficio estimado en ese periodo de 6.202.000 euros para SELAE. Los datos reales de la ejecución supusieron que, por el negocio del juego, en 2013 se obtuvieron unas pérdidas de 112.000 euros; aunque si, además, se tuviera en cuenta las pérdidas de SELAE asociadas a las prestaciones accesorias a este contrato, las pérdidas totales ascenderían a 508.000 euros, sin tener en cuenta la imputación del gasto del contrato con CRTVE, que aumentaría sensiblemente tales pérdidas. Dada la falta de perspectiva de obtener rentabilidad para SELAE, se resolvió el contrato en marzo de 2014.
De lo expuesto se puede deducir que el importe contratado con CRTVE aquel expediente, 19.167.000 euros, resultó desproporcionado, teniendo en cuenta las expectativas y el resultado del negocio internacional descritos y no estaría justificado que este se adjudicara a través de un procedimiento sin concurrencia.
Sociedad Estatal para la Venta de Loterías y Apuestas del Estado, S.A. (SEVALAE)
Sobre el cumplimiento de las normas y principios legales, la fiscalización señala el incumplimiento del principio de transparencia, dado que, en los pliegos del contrato analizado de SEVALAE no se indicaba la manera de asignar los puntos de algunos de los criterios técnicos para seleccionar al adjudicatario y que eran susceptibles de apreciación objetiva. Tampoco daban información de la importancia relativa de cada medio o soporte publicitario tenida en cuenta en la valoración económica de las ofertas.
Por otra parte, en los informes de valoración de las ofertas técnicas presentadas por los licitadores a SEVALAE no se explicaban los criterios utilizados para la asignación de puntos por los medios técnicos y humanos presentados en las ofertas, ni se razonaba la puntuación dada al ejercicio práctico de cada una de las ofertas.
En cuanto a la adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía, la fiscalización señala que, en la tramitación del contrato analizado, no se produjo la debida segregación de funciones, en tanto que el mismo órgano unipersonal fue el encargado de elaborar un informe técnico en el que se proponía al órgano de contratación tanto la valoración técnica como la económica.
En uno de los expedientes de SEVALAE, la agencia adjudicataria aplicó menores descuentos de los que había ofertado, lo que supuso un mayor coste de 600.000 euros, sin que hubiera justificación en el expediente.
Antes de la constitución de SEVALAE, en mayo de 2011, SELAE tramitó la licitación de un expediente para contratar la creatividad, la producción y la gestión de medios tanto de juegos como de acciones institucionales, entre las que se encuentra la campaña de Oferta Pública de Venta (OPV) de sus acciones, por un importe de 2.347.000 euros. Sin embargo, la gestión de medios de la campaña de la OPV, SEVALAE la llevó a cabo a través de otro expediente, que se ejecutó por un total de 5.077.000 euros.
Aunque el primer contrato, adjudicado por SELAE preveía una comisión del 5,5% por la inversión en medios en ese contrato, el importe de la comisión que finalmente se cargó al expediente fue el resultado de aplicar tanto la citada comisión como la de la inversión en medios que se incluía en el segundo expediente. Todo ello llevó a que SELAE abonara a la adjudicataria del primer contrato 279.000 euros por conceptos que no estaban previstos en el mismo.
Entidad Pública Empresarial Renfe-Operadora
En cuanto al cumplimiento de las normas y principios legales, Renfe-Operadora tampoco se ajustó al principio de transparencia puesto que los pliegos y/o, en su caso, los anuncios de licitación de los expedientes analizados no incluían toda la información referida a los criterios que sirvieron para preseleccionar a los licitadores o para seleccionar al adjudicatario y que eran susceptibles de apreciación objetiva. Además, los informes de valoración de las ofertas técnicas presentadas por los licitadores, no justificaban debidamente las puntaciones otorgadas a los criterios y conceptos no susceptibles de deducirse directamente de los pliegos.
En cuanto a los expedientes de contratación de servicios de publicidad, estos no disponían de un documento que reflejase la necesidad del servicio de publicidad, ni cómo el contrato solventaría esta. Además, los contratos analizados se formalizaron, en general, varios meses después de la ejecución del propio contrato; salvo en tres de ellos, que se formalizaron cuando ya había terminado su ejecución. Estos hechos suponen el incumplimiento de la Ley de Contratos del Sector Público.
Sobre la adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía, Renfe-Operadora no realizaba estudios formales sobre las campañas realizadas, que permitieran mejorar las decisiones sobre futuras inversiones en publicidad. Tampoco realizaba mediciones sobre la eficacia para evaluar las campañas. La ausencia de estos estudios o de mediciones de eficacia privaba a la Entidad de una información relevante de cara a optimizar los resultados de las mismas. No obstante, Renfe-Operadora ha aportado informes de un tercero independiente sobre el seguimiento y análisis de la notoriedad y la imagen de la marca y de sus productos, así como del conocimiento que tiene el público de esta empresa.
La Entidad no comprobaba que la tarifa aplicada por la agencia a las inserciones de anuncios en soportes publicitarios coincidiera con la oficial del soporte a la que se refería el contrato; no obstante, en los trabajos de fiscalización no se han detectado diferencias entre las tarifas aplicadas por la agencia y las oficiales.
Sobre el cumplimiento de los establecido en la Ley 29/2005, las campañas de Renfe-Operadora, si bien tenían, en general, un carácter marcadamente comercial, compartían ciertos elementos que podrían considerarse institucionales. En la mayoría de los anuncios de estas campañas, a continuación del nombre de la Entidad, se añadía un logotipo o una referencia breve en el que se indica “Ministerio de Fomento/Gobierno de España” (apostilla) que potencia el carácter institucional de la campaña y, además, proyecta de algún modo la buena imagen de la Entidad o de sus servicios en la imagen del Gobierno existente en el momento en que se publicara el anuncio. Además, en el periodo comprendido desde la convocatoria de elecciones hasta el día de la votación, en el que están prohibidas las campañas institucionales, Renfe-Operadora insertó anuncios en soportes publicitarios, tanto con apostilla como sin ella.
Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A. (CORREOS)
Respecto al cumplimiento de las normas y principios legales, CORREOS no formalizó dos de los contrataos analizados, que se ejecutaron por importe de 300.000 y 230.000 euros, incumpliendo la Ley de Contratos del Sector Público.
Sobre la adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía. En otros dos expedientes de servicios con agencias de publicidad, lo que contrataba CORREOS eran un conjunto de acciones o campañas publicitarias por un precio total. Los pliegos de estos expedientes exigían unos niveles mínimos en índices de eficacia de audiencia o de cobertura de las campañas, que fueron mejorados por los adjudicatarios en las ofertas técnicas presentadas, lo que fue tenido en cuenta en la selección del adjudicatario.
Sin embargo, en uno de ellos los niveles alcanzados fueron, en general, muy inferiores a los ofertados. Y el en otro, el informe de post-evaluación del contrato no daba información completa para poder medir los índices de eficacia ofertados.
El contenido íntegro de este informe (nº. 1.177) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).
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Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
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