APROBADO EL NFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN RELACIÓN CON LOS BENEFICIOS FISCALES, EJERCICIO 2015

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL NFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN RELACIÓN CON LOS BENEFICIOS FISCALES, EJERCICIO 2015

Madrid, 17 de enero de 2018.-  El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de fiscalización de las actuaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en relación con los beneficios fiscales, ejercicio 2015”. Para esta fiscalización -realizada a iniciativa del Tribunal-, y con el propósito de completar la información suministrada por la Agencia Tributaria (AEAT), el Tribunal de Cuentas solicitó información y documentación a la Dirección General de Tributos (DGT) sobre sus actuaciones en relación con la elaboración del Presupuesto de Beneficios Fiscales (PBF), así como con la evaluación de los efectos de los beneficios fiscales.

A partir de los resultados de fiscalización, el Informe recoge una serie de conclusiones, entre ellas, las siguientes:

La fiscalización señala que la ausencia de un concepto legal de beneficios fiscales da lugar a un elevado grado de inseguridad jurídica y a discrepancias sobre la consideración de determinados incentivos como Beneficios Fiscales; así como sobre la posibilidad de cuantificación de todos ellos.

En el ejercicio fiscalizado el número de incentivos fiscales del sistema tributario español ascendía a 631, de los cuales 353 eran considerados como beneficios fiscales; sin embargo, de estos, solo 219 fueron cuantificados en el Presupuesto de Beneficios Fiscales de 2015. Por tanto, los Presupuestos no contienen, ni cuantifican, todas las figuras que reducen los ingresos tributarios, por lo que el Tribunal concluye que no cumplen su finalidad de reflejar, dentro de los Presupuestos Generales del Estado, la disminución de la capacidad recaudatoria que se produce como consecuencia de la existencia de tales beneficios fiscales (artículo 134.2 de la Constitución).

El Informe observa, asimismo, que no se han elaborado documentos que analicen el grado de cumplimiento de las estimaciones de beneficios fiscales, incorporadas en los PBF, para el seguimiento de su ejecución. Ello imposibilita conocer anualmente las desviaciones que existen entre las cantidades presupuestadas y la reales, y dificulta la evaluación de la calidad de las estimaciones de los beneficios fiscales y la detección de posibles deficiencias en los métodos empleados para su cálculo. Además, los datos obtenidos en esta fiscalización pusieron de manifiesto desviaciones relevantes entre las estimaciones y las cuantías reales de los beneficios analizados en la muestra seleccionada.

Por otra parte, la creación de beneficios fiscales no se encuentra precedida de estudios sobre los objetivos concretos de política económica y social que se espera lograr con ellos, ni se establecen indicadores para evaluar el grado de cumplimiento de esos objetivos a través de dichos incentivos.

No se establece, asimismo, una duración temporal de los beneficios fiscales, ni un periodo para la consecución de los objetivos que persiguen. Tampoco se elaboran estudios que permitan saber si las actuaciones públicas de gasto fiscal, a través de los mismos, son la forma más eficiente de conseguir los objetivos de política social o económica que persiguen. El Informe concluye que la ausencia de sistemas de evaluación de estos aspectos impide los análisis de eficiencia de las actuaciones realizadas a través de los beneficios fiscales.

La disminución de los ingresos tributarios, como consecuencia de la existencia de beneficios fiscales, también supone una reducción de los tipos efectivos de las distintas figuras impositivas. En este sentido, en el Informe se cuantifica la disminución en los tipos efectivos de los principales tributos estatales, en el periodo fiscalizado, que se ha debido a la existencia de los beneficios fiscales estimados en el PBF de 2015.

La AEAT realiza dos tipos de actuaciones para el control de los beneficios fiscales: control extensivo, mediante la activación de alertas informáticas en las declaraciones de los contribuyentes que los aplicaron (se trata de filtros, que se debieron resolver por el Departamento de Gestión Tributaria de la AEAT); y control intensivo, mediante la inspección sobre estos contribuyentes (por el Departamento de Inspección Tributaria).

En relación con el control extensivo, el Tribunal ha identificado en la fiscalización los filtros que utilizó el Departamento de Gestión Tributaria destinados específicamente al control de los beneficios fiscales (42 filtros en el IRPF, 40 en el IS y cinco en el IVA). Y, en distintos puntos del Informe, se analizan las actuaciones de comprobación sobre estos filtros para cada uno de los citados impuestos. De este análisis, se ha concluido que, en relación a los tres tributos, la AEAT únicamente resuelve en torno a la mitad de los filtros que se activan cada año para el control de los beneficios fiscales.

La otra mitad de filtros queda pendiente de resolución, de forma permanente, y su activación no da lugar a actuación alguna de la AEAT. Por otra parte, de los filtros que se resuelven, únicamente la mitad se comprueban; el resto aparecen como resueltos en las aplicaciones informáticas de la Agencia, pero sin haber sido efectivamente comprobados, por considerarse su verificación como de baja eficacia y proceder en consecuencia a su resolución sin comprobación. El Informe concluye, en grandes cifras, que únicamente se resuelven mediante su comprobación efectiva uno de cada cuatro filtros que se activan para el control de los beneficios fiscales, si bien a lo largo del mismo se detallan los datos obtenidos en relación con los distintos filtros y tributos.

En relación con el control intensivo de los beneficios fiscales, el análisis se ha concretado, por un lado, en las actas de inspección que se levantaron en los expedientes incluidos en la muestra; y, por otro, en el análisis de las actuaciones de control sobre el grupo de programas de beneficios fiscales incluido en el Plan de Inspección de 2015. En los correspondientes puntos del Informe se detallan los resultados del análisis de una muestra de actas de inspección, compuesta por nueve actas de contribuyentes que se habían beneficiado de la deducción por medio ambiente; trece actas de contribuyentes que se habían beneficiado de la deducción por creación de empleo para trabajadores con discapacidad; y 123 actas de contribuyentes que se beneficiaron de la deducción por I+D+i.

En cuanto a los resultados del análisis de las actuaciones de la AEAT sobre una muestra de beneficios fiscales, de manera muy resumida, se pueden destacar los siguientes:

-        Para el control de la exención relativa a los premios literarios, artísticos o científicos relevantes en el IRPF, la AEAT no disponía de una relación actualizada de los premios exentos en el ejercicio fiscalizado y existían deficiencias en las comunicaciones de los premios que se habían dejado de convocar o habían sido declarados desiertos.

-        En relación con el control del régimen fiscal especial en el Impuesto de Sociedades para personas sin ánimo de lucro y confesiones religiosas, prevista en la Ley 49/2002, se señala que este régimen reconoce dos tipos de beneficios fiscales a estas entidades: a) la exención de las rentas obtenidas en cumplimiento de su objeto o finalidad específica; y b) la tributación a un tipo de gravamen reducido del 10% de sus posibles rentas derivadas de otras explotaciones económicas no exentas.

El Informe señala que el PBF de 2015 consideró la exención de rentas como un beneficio fiscal no cuantificado y no estimó su importe, aunque la ley impone a estas entidades la obligación de declarar tanto sus rentas exentas como no exentas. El Tribunal considera que existe información disponible que permitiría efectuar una estimación del importe dejado de ingresar. El beneficio fiscal derivado de la tributación a un tipo de gravamen reducido de las rentas no exentas sí aparece en el PBF de 2015, aunque se cuantifica de forma agregada con otros incentivos.

En relación con este beneficio fiscal, el Informe también señala, como deficiencias relevantes en el censo de este tipo de entidades, que había entidades que aplicaron este régimen fiscal y que no reunían los requisitos relativos a la forma jurídica exigida para ello (entre ellas, sociedades mercantiles); y, por otra parte, había entidades obligadas a formular la opción por este régimen jurídico, que se acogieron al mismo sin haberla ejercitado correctamente y sin inscribirse en el censo.

También se señalan deficiencias de control en relación con la comprobación de los requisitos necesarios para aplicar este régimen fiscal especial:

a)    A pesar de que, para acogerse a este régimen fiscal, las asociaciones deben ser declaradas de utilidad pública, en el Informe se señalan supuestos de asociaciones acogidas a este régimen jurídico sin haber obtenido tal declaración.

b)    Pese a que la Ley 49/2002 también exige, a determinadas entidades acogidas a este régimen fiscal, la presentación de una memoria económica, se señala la existencia de entidades obligadas a presentar memoria que no lo hicieron.

-        Respecto a la deducción por inversiones en I+D+i, su regulación preveía la posibilidad de aportar un informe, emitido por el Ministerio de Economía y Competitividad o por un organismo adscrito al mismo, para acreditar la naturaleza de los gastos que sirven de base a la deducción. Esta posibilidad solo fue utilizada por el 5% de los contribuyentes que aplicaron la deducción de I+D y por el 0,24%, para la innovación tecnológica, por lo que el Informe señala que la relevancia de dichos informes es muy reducida para la acreditación de la naturaleza de los gastos.

En relación con las recomendaciones formuladas en el anterior Informe de fiscalización sobre el control de los beneficios fiscales por la AEAT -aprobado en 2007- y de la correspondiente Resolución de la Comisión Mixta, el Tribunal señala que una de ellas ha perdido vigencia y otras dos se han cumplido. 

Derivada de la presente fiscalización, el Informe incluye una serie de recomendaciones dirigidas a la Agencia Tributaria y a la Dirección General de Tributos.

• De forma conjunta, el Tribunal recomienda a la AEAT y a la Dirección General de Tributos que insten los órganos oportunos para que se elabore un concepto legal de beneficio fiscal y para que soliciten, a las autoridades competentes, que el establecimiento de beneficios fiscales se acompañe de una delimitación de los objetivos de política social o económica que pretenden seguir.

• El Tribunal recomienda a la Dirección General de Tributos que anualmente elabore un documento de ejecución del PBF, que muestre las cantidades presupuestadas y las reales de los diferentes incentivos y que analice las desviaciones producidas y sus causas.

• Respecto a la AEAT, el Tribunal formula ocho recomendaciones, entre las que señala que: establezca criterios uniformes para la selección de las declaraciones a comprobar por las oficinas gestoras; mejore la cifra de filtros resueltos en el control de los beneficios fiscales, así como la actualización de los mismos; y mejore la herramienta informática empleada para su resolución.

Se recomienda, también, que inste a los órganos oportunos para que se lleve a cabo un incremento de su personal.

Asimismo, se recomienda a la AEAT que mejore el control realizado a las entidades que disfrutan del régimen fiscal especial previsto en la Ley 49/2002; y, en relación a la exención en el IRPF por premios literarios, artísticos o científicos relevantes, que mejore los procedimientos de control interno sobre las comunicaciones a las que están obligados los convocantes de los mismos 

El contenido del presente Informe (nº 1.249) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es)

Más información:

Marisol Gálvez

Directora de Comunicación

T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686 /marisol.galvez@tcu.es