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APROBADO EL INFORME SOBRE LA GESTIÓN Y EL CONTROL DE LOS AVALES CONCEDIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN Y EL CONTROL DE LOS AVALES CONCEDIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
Madrid, 17 de enero de 2017.- El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de fiscalización de la gestión y el control de los avales concedidos por la Administración General del Estado”. Esta fiscalización, que se refiere a los ejercicios comprendidos en el periodo 2008-2013, ha tenido como objetivos: verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias a las que está sometida la gestión de los avales; emitir una opinión sobre la fiabilidad de la información, financiera y presupuestaria, referida a la gestión de los avales otorgados por el Estado que figura en la Cuenta de la Administración General del Estado (CAGE); y valorar los sistemas y los procedimientos de gestión de los avales concedidos por la Administración General de Estado (AGE), analizando que se adecúan a los objetivos que deben cumplir y al grado de cumplimiento del principio de eficacia.
De los resultados del análisis se extraen, entre otras, las siguientes conclusiones:
En relación con el cumplimiento de la legalidad se ha podido comprobar que: en ninguno de los ejercicios fiscalizados se han superado los límites de avales otorgados y que están establecidos en las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado (LPGE); en todas las líneas de avales que han sido analizadas, su autorización se realizó mediante ley, excepto en dos casos en los que se efectuó por el Consejo de Ministros, conforme a la normativa; y en los expedientes examinados, con carácter general, se han cumplido con las disposiciones legales y reglamentarias a las que está sometida la gestión de los avales.
A pesar de lo anterior, el Informe hace, entre otras, las siguientes consideraciones:
- El apartado 1 del artículo 115 de la Ley General Presupuestaria (LGP), en el que se determina la obligatoriedad del cumplimiento de los límites establecidos en las Leyes anuales de los Presupuestos Generales del Estado (LPGE), tiene un error en su redacción, al recogerse que en la LPGE de cada ejercicio se fijará un límite a la autorización de los avales previstos en el artículo 114.2 de la LGP; precepto que exclusivamente se refiere a los avales autorizados por el Consejo de Ministros. Sin embargo, en la práctica, se ha interpretado que ese límite se refiere a la cifra total de avales autorizados. Además, la definición de este límite no es adecuada, ya que no incluye ni los intereses de las operaciones avaladas, ni los importes avalados acumulados.
- Respecto al cumplimiento de la compatibilidad con el Mercado Común, como exige la LGP, solo se tiene constancia de la comunicación a la Comisión Europea y de su autorización para dos líneas de avales; pero, para el resto, por diversas razones, no se comunicó. En este punto, el Informe señala que, salvo en los avales que tengan su origen en medidas que hayan sido adoptadas en el marco de la UE, se debe solicitar la citada compatibilidad.
- En general, los expedientes examinados se han ajustado a la normativa aplicable. Sin embargo, la fiscalización observa algunos incumplimientos de carácter formal. Entre ellos, el relativo a los avales otorgados a entidades de crédito, de los que la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (SGTPF) no dispone del dato de cuota de mercado de las entidades solicitantes, en términos porcentuales. Esta carencia impide que sea la propia SGTPF la que determine el importe a avalar a cada entidad, y se limite a aceptar el importe que propone el Banco de España en sus informes.
En relación con la representatividad de la información contable, el Informe señala que el modelo de información, que había establecido la derogada Instrucción de Contabilidad de la AGE (IAGE) de 2002, tenía importantes carencias en la memoria de la Cuenta de la Administración General del Estado. Asimismo, y a pesar de que la aprobación de la vigente Instrucción, del año 2011, introdujo significativos cambios en la información, siguen existiendo deficiencias. Entre ellas: que no incluye detalles sobre las variaciones que se han producido como consecuencia de operaciones que han sido avaladas con diferencias de cambio o con tipos de interés variable; que no informa sobre la cuantía de los avales que fueron autorizados, ni de los otorgados; y que no se puede conocer el importe del riesgo que corresponde al capital principal y a los intereses, ya que ambos se recogen de una forma conjunta.
Por otra parte, en la elaboración de las memorias, correspondientes a los ejercicios 2008-2010, no se ha seguido un criterio uniforme para determinar la cuantía de los valores incluidos como “autorizado” o como “pendiente de cancelar”. En general, esa cuantía se registraba por el importe del aval efectivo; pero, en cuatro líneas de avales, se realizó por el importe del aval autorizado. Asimismo, en el caso de las memorias de los ejercicios 2011-2013, existen una serie de incorrecciones que están relacionadas, principalmente, con la omisión del riesgo por intereses, en algunas líneas de avales, así como con el registro de operaciones en ejercicios posteriores a las que fueron realizadas.
Durante los ejercicios 2008-2010 no se dotaron provisiones correspondientes a los riesgos por ejecución de las operaciones avaladas, a pesar de que en esos años se produjeron ejecuciones en tres líneas de avales, especialmente previsibles y de cuantía significativa en el caso del aval a la República Argentina.
En cuanto al análisis de los sistemas y procedimientos de gestión y del grado de cumplimiento del principio de eficacia, la fiscalización realiza una serie de consideraciones, entre ellas que:
- No ha existido un modelo organizativo estable para la gestión de los avales, a pesar de que esta ha sido una de las competencias atribuidas históricamente al Tesoro Público. Se considera adecuado, en este sentido, el cambio organizativo, realizado en 2014, para la atribución, a una única unidad, de la competencia sobre la tramitación y gestión de los avales de la AGE.
- No existe una definición de las funciones y responsabilidades del personal encargado de la gestión de los avales, ni se han definido funciones específicas para su supervisión. El procedimiento aplicado dispone de mecanismos de control externo sobre determinados trámites, especialmente sobre: los actos administrativos con, efectos sobre terceros, y los que implican la asunción de un riesgo, por parte de la Administración, o la generación de derechos u obligaciones de carácter financiero. En este sentido, debe destacarse la participación activa de la Abogacía del Estado, de la Intervención delegada en la SGTPF, de la CNMV y del Banco de España.
- La SGTPF no ha aportado ninguna documentación que recoja la planificación efectuada, esta deficiencia se pone de manifiesto en el bajo el grado de ejecución de los importes máximos autorizados en las LPGE. Así, salvo en 2008 y 2009, los avales otorgados en el periodo fiscalizado no alcanzaron el 50% de los límites fijados en las LPGE, destacando el año 2010, en el que solo supusieron el 5% del máximo autorizado.
- Por lo que respecta a la concreción de los objetivos, desde el punto de vista de su finalidad principal -facilitar al avalado el acceso a financiación o reducir su coste-, el informe concluye que este ha sido alcanzado. Si bien, en el caso de determinadas líneas de avales en las que se persiguen otros objetivos -como es el caso de las otorgadas a las entidades de crédito cuyo objetivo final es conseguir una mayor disposición de crédito para la economía real- la SGTPF no ha aportado ningún documento que acredite que se ha conseguido ese objetivo, como tampoco se hace referencia a su eficacia, en los informes trimestrales que remite a las Comisiones de Presupuestos del Congreso de los Diputados y del Senado.
De los diversos informes del Banco de España puede concluirse que el crédito al sector privado, en los años en los que se hicieron efectivos estos avales, experimentó una evolución negativa. No obstante, resulta imposible determinar cuál hubiera sido el comportamiento del crédito al sector privado en este periodo de no haberse adoptado estas y otras medidas de apoyo al sistema financiero.
El informe concluye formulando una serie de recomendaciones dirigidas a distintos órganos o unidades, entre ellas:
- Al Ministerio de Economía al que sugiere: promover la modificación de la LGP para que el importe del límite general de los avales otorgados, o los específicos de cada aval, tengan en cuenta la totalidad del importe avalado, incluyendo los intereses, así como establecer un límite al importe acumulado asumido por el Estado por todos los conceptos avalados y definir en la LGP el concepto “avales concedidos” corrigiendo, además, el mencionado error de redacción en su artículo 115.1.
- A la SGTPF le recomienda recabar, del Banco Europeo de Inversiones, información detallada sobre los préstamos avalados, con el fin de que puedan dotarse de manera precisa las provisiones, tanto a corto como a largo plazo. Así como que, cuando el procedimiento de otorgamiento de un aval requiriera la colaboración de algún organismo público (como el Banco de España), la normativa del aval contemple de forma expresa esta colaboración, fijando su alcance con precisión. Por último, que se establezcan indicadores que permitan la valoración de los objetivos perseguidos con los avales que se otorguen en el futuro.
- A la IGAE le recomienda que promueva las modificaciones normativas necesarias para que se reflejen en la memoria de la CAGE aquellas otras garantías concedidas por el Estado, distintas de los avales, a operaciones no crediticias que puedan comportar riesgos similares a los adquiridos mediante el otorgamiento de avales; y que la citada memoria recoja el importe de los avales autorizados y otorgados, establezca la diferenciación del riesgo por principal y por intereses y recoja las variaciones por diferencias de cambio y por intereses variables.
El contenido del Informe (nº 1.184) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).
Más información
Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
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