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TRIBUNAL DE CUENTAS
OFICINA DE PRENSA

El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de la fiscalización relativa al seguimiento de las recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas en el “Informe de fiscalización de la gestión económico-financiera y de la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia”, aprobado por su Pleno en sesión de 21 de marzo de 2013

5/01/21

Fiscalización realizada a iniciativa de las Cortes Generales

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE LA FISCALIZACIÓN RELATIVA AL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES EFECTUADAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL “INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA Y DE LA APLICACIÓN DE LA LEY 39/2006, DE 14 DE DICIEMBRE, DE PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA”, APROBADO POR SU PLENO EN SESIÓN DE 21 DE MARZO DE 2013

Madrid, a 5 de enero de 2021- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha tenido como objetivos: analizar el cumplimiento de las recomendaciones formuladas, al entonces denominado Ministerio de Empleo y Seguridad Social, al Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) y a las Comunidades Autónomas (CCAA), en el “Informe de fiscalización de la gestión económico-financiera y de la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia”, aprobado por su Pleno en sesión de 21 de marzo de 2013, así como en la Resolución de 10 de octubre de 2017, de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con dicho Informe; evaluar la efectividad de las medidas adoptadas en cumplimiento de las mismas; y verificar la correcta definición del objeto y adecuada ejecución de los contratos de servicios de desarrollo y mantenimiento informático formalizados por el IMSERSO para la implantación de una nueva aplicación del Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD).  

El Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones relativas al seguimiento de las recomendaciones efectuadas en el Informe objeto de seguimiento:

  • Se considera cumplida parcialmente la recomendación dirigida al entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social tendente al desarrollo reglamentario de la Disposición Adicional quinta de la Ley 39/2006, lo que se ha efectuado. Sin embargo, la comunicación al Registro de Prestaciones Sociales Públicas de las prestaciones económicas derivadas de una situación de dependencia se realiza por el IMSERSO, en lugar de por los órganos competentes para ello (CCAA), produciéndose diferencias entre la información obrante en las aplicaciones informáticas de las CCAA, el IMSERSO y el referido Registro, limitando con ello los controles que eviten el indebido disfrute de prestaciones sociales públicas.
  • En relación con el cumplimiento de las recomendaciones dirigidas al IMSERSO:
    • Se considera incumplida la recomendación dirigida a potenciar los procedimientos de control interno sobre el SISAAD, habiéndose incrementado las deficiencias observadas en el Informe objeto de seguimiento y dando lugar al abono indebido a las CCAA, en concepto de nivel mínimo de protección, de un importe estimado de 283.888.429,83 euros.
    • Se estima incumplida la recomendación tendente a revisar la información obrante en el SISAAD para adecuarla a la recogida en los sistemas de información de las CCAA, debido a la persistencia de diferencias e incoherencias entre ambos sistemas. Ello provoca que las CCAA reciban pagos indebidos en concepto de nivel mínimo de protección y que puedan haber dejado de percibir fondos públicos respecto de quienes figurando en sus sistemas de información como beneficiarios de prestaciones, no constaban en el SISAAD. Además esta situación produce distorsiones en la información estadística publicada por el IMSERSO.
    • Se considera cumplida parcialmente la recomendación tendente a modificar el procedimiento de justificación y libramiento de la financiación del nivel mínimo de protección. El IMSERSO ha procedido a dicha modificación, aun cuando las medidas adoptadas no han logrado la eficacia perseguida, persistiendo las diferencias entre la información obrante en el nuevo Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (NSISAAD) y la reflejada en los sistemas de información de las CCAA, lo que provoca distorsiones en la financiación por el IMSERSO.
    • El IMSERSO ha cumplido totalmente la recomendación dirigida a recoger en sus estados contables, el importe pendiente de imputar a su presupuesto de gastos en concepto de cuotas de Seguridad Social de cuidadores no profesionales, abonando dicho importe a la Tesorería General de la Seguridad Social (788.651.264 euros).
    • Se estima cumplida parcialmente la recomendación de iniciar el procedimiento de reintegro derivado de la diferencia existente entre los créditos totales asignados y las obligaciones reconocidas con cargo al Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo. Así, tres CCAA procedieron al reintegro de acuerdo con el criterio del Servicio Jurídico Delegado Central del IMSERSO, el cual no coincide con el de este Tribunal, y otras dos CCAA se encontraban pendientes de comunicar a la entidad gestora la información solicitada relativa a las posibles cantidades que no se hubieran aplicado a proyectos previstos en el citado Fondo. Dos CCAA aún no habían reintegrado al IMSERSO 917.201,14 euros derivados de proyectos finalmente no financiados con cargo al Fondo.
    • Se considera cumplida totalmente la recomendación tendente a dictar las instrucciones necesarias para evitar la posibilidad de incurrir en supuestos de cesión ilegal de trabajadores, en la ejecución de los servicios externos contratados con las empresas adjudicatarias encargadas del desarrollo y mantenimiento del SISAAD.
    • Se estima incumplida la recomendación de analizar las causas que provocaron las incidencias en la antigua aplicación SISAAD al no haberse adoptado por el IMSERSO medidas a tal efecto ni ejercitarse el derecho reconocido en el pliego de contratación del desarrollo y mantenimiento de dicha aplicación, de llevar a cabo acciones o imponer penalidades o minoraciones en la facturación de la empresa adjudicataria.
    • En cuanto al resto de conclusiones, aun cuando continúan las diferencias entre las CCAA en el cálculo de la capacidad económica y la participación efectiva de los beneficiarios en el coste de las prestaciones derivadas de la situación de dependencia, todavía no se ha procedido al desarrollo reglamentario previsto en el artículo 14.7 de la Ley de Dependencia. Persiste, asimismo, la dificultad de cuantificar las aportaciones efectuadas por cada CCAA a la financiación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, al no disponer en sus presupuestos de gastos de aplicaciones específicas destinadas al registro de tales gastos, lo que limita la verificación del cumplimiento de lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley de Dependencia.
  • Con respecto al cumplimiento de las recomendaciones dirigidas a las CCAA:
    • Se considera incumplida la recomendación relativa a la adopción de medidas para el cumplimiento del plazo máximo legal para la resolución de las prestaciones derivadas de la situación de dependencia, ya que, según resulta del NSISAAD, a 31 de diciembre de 2018, este plazo se había incrementado, a nivel nacional, hasta una media de 383 días.
    • Se estima incumplida la recomendación de actualizar la información remitida al NSISAAD por las Administraciones autonómicas debido a las diferencias e incoherencias entre la información obrante en aquella y en los sistemas de información de las distintas CCAA, provocando que la liquidación del nivel mínimo de protección por el IMSERSO no se efectúe con las debidas garantías de adecuación a la realidad en materia de dependencia.

      A 31 de diciembre de 2018, el número de beneficiarios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que no perciben la prestación reconocida a nivel nacional continúa siendo elevado (250.037 personas, el 19,17% del total de beneficiarios con derecho a prestación).

Asimismo, el Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones relacionadas con los contratos de desarrollo y mantenimiento del nuevo Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia:

  • Se observa falta de planificación, control y seguimiento en materia de contratación administrativa de servicios informáticos por el IMSERSO: carece de manuales de procedimiento interno, la aplicación informática para la gestión de expedientes de contratación presenta insuficiencias que cuestionan su funcionalidad y fiabilidad como instrumento de gestión, no se dispone de un sistema de archivo de expedientes que garantice su integridad, y existe falta de control sobre el personal técnico ajeno al IMSERSO contratado para la realización de estos servicios. La falta de planificación provocó, entre otras circunstancias, la convalidación por el Consejo de Ministros de un importe de 1.243.904,20 euros por la ejecución de servicios de desarrollo y mantenimiento del SISAAD sin amparo contractual.

    La falta de control se ha plasmado, entre otras cuestiones, en la imposibilidad de acreditar por parte de la entidad los trabajos efectuados por la empresa adjudicataria de uno de los contratos, así como de las causas por las que, planteada inicialmente la falta de ejecución de parte de las actividades contratadas, valoradas en 341.220 euros, las facturas fueron finalmente abonadas.

  • Con la finalidad de subsanar las deficiencias del primer sistema de información de dependencia previamente desarrollado, entre 2012 y 2014 el IMSERSO llevó a cabo el desarrollo e implantación del NSISAAD. La entidad gestora no ha aportado documentación donde se analizaran las causas, objetivos, inconvenientes, consecuencias y costes asociados al nuevo proyecto, de relevancia económica y funcional, que le hicieran optar por el mismo en lugar evolucionar el sistema preexistente y rentabilizar la importante inversión previa (su coste ascendió aproximadamente a 37 millones de euros).

    Se han observado las siguientes deficiencias en la tramitación y ejecución del desarrollo e implantación del NSISAAD:

    • Los principales trabajos de desarrollo de los distintos subsistemas del NSISAAD se instrumentaron mediante siete contratos de servicios basados en un Acuerdo Marco, por un importe conjunto de 1.688.115,18 euros, haciendo uso recurrente de la posibilidad excepcional, prevista en la normativa, de limitar la solicitud de oferta a un mínimo de empresas, lo que minora la concurrencia; así, una misma empresa resultó adjudicataria en seis de los siete contratos licitados al ser la única de los adjudicatarios del Acuerdo Marco a la que el IMSERSO siempre invitó a participar en la segunda licitación. En los expedientes analizados no figuran las razones que justificaron el recurso a esta posibilidad ni la elección de las empresas consultadas, información preceptiva. Además, varios de los trabajos contratados se encontraban comprendidos en el objeto de los contratos en vigor para el mantenimiento y adaptación del anterior SISAAD, por lo que no debieron licitarse de forma independiente. Se han constatado irregularidades que podrían suponer una vulneración de los principios contractuales de igualdad y transparencia.
    • En tres de los contratos de desarrollo del NSISAAD las empresas adjudicatarias subcontrataron la realización parcial del objeto del contrato con una misma empresa, que a su vez, en dos ocasiones, subcontrató una parte de su ejecución con una segunda empresa, la cual se habría servido del conocimiento del entorno lógico, tecnológico y funcional del SISAAD, que adquirió a través de un estudio encomendado previamente por el IMSERSO, contraviniendo los principios de transparencia, igualdad, concurrencia y no discriminación que rigen la contratación pública. En ocasiones, se ha superado el límite de subcontratación permitido legalmente.
    • En la realización de los principales trabajos de desarrollo del SISAAD, efectuados en distinta medida por tres empresas, se considera que existe un elevado riesgo de que se encontraran previamente acordados entre ellas y con el IMSERSO.
    • Se han evidenciado desajustes e inconsistencias entre los servicios comprometidos por las empresas adjudicatarias con el IMSERSO y lo estipulado entre estas empresas y sus subcontratadas, verificándose, en algunos casos, el inicio de los trabajos antes de la licitación de los contratos y continuando, en otras ocasiones, dichos trabajos con posterioridad a la finalización de su vigencia. Aun así, el IMSERSO certificó de conformidad los trabajos, abonando indebidamente las facturas correspondientes.
  • Durante la vigencia del contrato principal de mantenimiento y adaptación del NSISAAD, que abarcaba a todos sus subsistemas, el IMSERSO contrató, de manera independiente, el mantenimiento de los subsistemas de interoperabilidad y gestión de proyectos, provocando un sobrecoste estimado en 819.091,59 euros, resultando adjudicataria la misma empresa que lo fue en la mayoría de los contratos, que acudió a otra permanentemente subcontratada.
  • A principios del año 2016, el IMSERSO inició el desarrollo de una nueva versión del NSISAAD, cuya necesidad se fundamentó en la indisponibilidad de ciertos componentes tecnológicos del sistema que no eran propiedad de la entidad, aun cuando se ha corroborado que la empresa propietaria de los mismos los puso a disposición del IMSERSO. Esta circunstancia conllevó que no se rentabilizara la anterior versión del NSISAAD y supuso un sobrecoste innecesario, incrementando además la dependencia técnica con respecto a la empresa subcontratada.
  • En la elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas del contrato para el soporte y mantenimiento del NSISAAD intervinieron personas ajenas al IMSERSO sin habilitación al no haber sido contratada para ello.
  • El IMSERSO alojó los servidores del SISAAD y, con ello, la información de carácter personal obrante en dicho sistema, en una Fundación pública, mediante subcontratación impuesta por la entidad gestora a la empresa adjudicataria del contrato de mantenimiento, sin adoptar las medidas técnicas y organizativas necesarias para garantizar la seguridad de los datos de carácter personal que requiere la Ley Orgánica 15/1999 y su reglamento de desarrollo.
  • El desarrollo e implantación del NSISAAD no se planificó y llevó a cabo de acuerdo con los principios de buena gestión financiera, de racionalidad y eficiencia, mediante el aprovechamiento de recursos técnicos preexistentes evitando la duplicidad de costes, no habiéndose conseguido, con carácter general, los objetivos perseguidos con su implantación no obstante su elevado coste.

El Informe formula, entre otras, las siguientes recomendaciones al IMSERSO:

  • Adoptar medidas para que la comunicación al Registro de Prestaciones Sociales Públicas de las prestaciones económicas derivadas de la situación de dependencia se efectúe por los órganos competentes (CCAA), evitando diferencias entre la información obrante en los sistemas de información de las CCAA, en el NSISAAD y en el mencionado Registro.
  • Incrementar los procedimientos de control interno implantados en el NSISAAD, continuar depurando la información obrante en el mismo para adecuarla a la recogida en las aplicaciones informáticas de las CCAA y reforzar el intercambio de información con otras bases de datos de la Administración Pública, evitando el elevado volumen de pagos indebidos realizados por la Administración General del Estado en concepto de nivel mínimo de protección y las distorsiones en la información estadística publicada.
  • Aprobar procedimientos de control interno que regulen las distintas fases de la contratación administrativa, garantizando el cumplimiento de los principios de igualdad, publicidad y transparencia; adoptar las medidas necesarias para lograr una adecuada planificación en la contratación de servicios informáticos, e impulsar la implantación de un sistema de archivo de los expedientes de contratación administrativa que garantice su integridad.
  • Promover procedimientos de adjudicación de contratos administrativos que permitan mayor concurrencia con el fin de obtener mejores condiciones económicas, evitando situaciones de cautividad tecnológica y funcional respecto a determinadas empresas.
  • Implantar un procedimiento de seguimiento de la ejecución de los contratos de servicios informáticos, potenciando la figura del responsable del contrato y evitando la realización de trabajos antes de la licitación del mismo y el abono de facturas por servicios no prestados.
  • Implantar un adecuado procedimiento de seguimiento y control de las condiciones en que el personal técnico ajeno al IMSERSO presta servicios de carácter informático en la entidad, garantizando el cumplimiento de las previsiones recogidas en la Ley Orgánica 3/2018, evitando el riesgo de que el personal ajeno a la entidad gestora tenga acceso a sus sistemas informáticos sin amparo contractual.

Asimismo, formula las siguientes recomendaciones a las CCAA:

  • Adoptar medidas para dar un cumplimiento efectivo al plazo máximo establecido por la Ley de Dependencia para la resolución de las prestaciones derivadas de la situación de dependencia.
  • Actualizar la información remitida al NSISAAD relativa a los beneficiarios de las prestaciones derivadas de la situación de dependencia con el fin de homogeneizar la información del mismo y la recogida en los sistemas de información propios de las CCAA.

El contenido del presente Informe (nº 1.409) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Más información:

Marisol Gálvez

Directora de Comunicación

T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686

marisol.galvez@tcu.es

 


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