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TRIBUNAL DE CUENTAS
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El Tribunal de Cuentas aprueba el Informe de fiscalización de las actuaciones desarrolladas por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y por el Ministerio para la Transición Ecológica en relación con el cambio climático, ejercicio 2018

20/07/21

Fiscalización realizada a iniciativa de la Institución

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES DESARROLLADAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE Y POR EL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA EN RELACIÓN CON EL CAMBIO CLIMÁTICO, EJERCICIO 2018

Madrid, 20 de julio de 2021.- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha tenido como objetivo el análisis de las actuaciones para la planificación, gestión y seguimiento de la política de lucha contra el cambio climático, promovidas o gestionadas en 2018 por la Oficina Española de Cambio Climático (OECC), centro directivo dependiente de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente del actual Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Democrático (MITERD), que tiene atribuida la formulación de la política nacional en materia de cambio climático.

Cabe resaltar el marcado carácter trasversal implícito en la lucha contra el cambio climático, por lo que el conjunto de actuaciones relacionadas con la agenda climática es múltiple en distintos ámbitos competenciales, sectoriales (energía, transportes, agricultura, industria, construcción y comercio, entre otros) y territoriales. Por ello, el análisis llevado a cabo se ha centrado en actuaciones asociadas específicamente a la política nacional de cambio climático realizadas por la Administración General del Estado (AGE) y en concreto, en las incluidas en el Programa presupuestario 456M “Actuaciones para la prevención de la contaminación y el cambio climático”, gestionadas y coordinadas a través de la OECC, sin perjuicio de aquellas otras gestionadas por otros departamentos ministeriales u otras unidades del MITERD en la implementación de las políticas sectoriales directamente relacionadas con el cambio climático, como es el caso de la política energética y de la agraria.

El Informe refleja los resultados del análisis y valoración de la planificación nacional de esta materia, así como de las actuaciones de mitigación y adaptación gestionadas y coordinadas por la OECC, recogiendo como conclusiones las siguientes:

  • La planificación de la política española en materia de cambio climático en el ejercicio fiscalizado venía marcada por la senda definida en la “Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, horizonte 2007-2012-2020” (EECCEL) y en el primer “Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático” (PNACC-1). Si bien la OECC realizó el seguimiento del PNACC-1 a través de los tres programas de trabajo que lo desarrollan, no ha podido constatarse un seguimiento explícito de la mencionada estrategia; no obstante, las medidas y acciones previstas en ella se han ido desarrollando en distintos planes sectoriales.
  • Por otra parte, el impulso de la política internacional de lucha frente al cambio climático desde la aprobación de la Agenda 2030, en 2015, junto con la entrada en vigor del Acuerdo de París, en 2016, y la aplicación del nuevo marco jurídico en el ámbito de la UE establecido en el “Paquete de Invierno”, han marcado las pautas de planificación de la política nacional para el nuevo horizonte (2021-2030). En este sentido, desde 2018 se ha dado un fuerte impulso en materia de cambio climático en el ámbito nacional en desarrollo del Marco Estratégico de Energía y Clima, presentado en febrero de 2019. Los principales elementos del citado marco son: el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC); la Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LCCTE); y la Estrategia de Transición Justa, junto con el segundo PNACC (PNACC-2). Todos ellos habían sido adoptados al finalizar el año 2020 salvo la LCCTE, que, si bien su anteproyecto fue elaborado en 2018, no se aprobó hasta el 21 de mayo de 2021.
  • Tanto el PNIEC como el PNACC-2 (ambos con horizonte temporal 2021-2030) reflejan un significativo esfuerzo por incrementar las medidas de lucha frente al cambio climático desde una perspectiva global, si bien requerirán ser concretados en proyectos específicos en los que se cuantifique económicamente dicho esfuerzo. A este respecto, de acuerdo con lo previsto en el PNACC-2, la aprobación del primer programa de trabajo de su desarrollo debía efectuarse antes del 31 de diciembre de 2020, sin que a 31 de mayo de 2021 se hubiera producido.
  • Igualmente, la creación del Ministerio para la Transición Ecológica, en 2018, y la integración en el mismo de los ámbitos competenciales de energía, cambio climático y medio ambiente, derivada de las reestructuraciones ministeriales del periodo 2018-2020, ha favorecido el alineamiento de las políticas de energía y cambio climático y la coordinación entre las unidades administrativas que las implementan.
    No obstante, la estructura descentralizada del sector público, en el que la AGE ostenta las competencias exclusivas de legislación básica en materia de protección medio ambiental, incluidas las relativas al cambio climático, mientras las Comunidades Autónomas (CCAA) asumen la gestión de dicha protección junto a otras interrelacionadas (como la gestión agraria y de montes y aprovechamientos forestares), dificulta la respuesta integral en la lucha contra el cambio climático, ya que este sistema precisa de un alto grado de coordinación, que no ha podido ser constatado en el periodo analizado (2018-2020).
  • En relación con otros aspectos de gobernanza, la coordinación territorial durante el periodo 2018-2020 ejercida a través de los órganos colegiados de participación y de coordinación de la política de cambio climático ha sido insuficiente, considerándose necesario el refuerzo de la coordinación interadministrativa.
  • Respecto a la ejecución y el seguimiento de la política nacional de cambio climático, ni la EECCE ni el PNACC-1 han dispuesto de una memoria económica o plan financiero que refleje la cuantificación y seguimiento del conjunto de medidas adoptadas en todos los ámbitos de las administraciones involucradas en la implementación de las acciones en materia de cambio climático previstas en dichos planes, ni a nivel global, ni por sectores y departamentos ministeriales o, en su caso, administraciones territoriales que las implementan.
  • En cuanto a las actuaciones de mitigación gestionadas por la Oficina Española de Cambio Climático (OECC) en el ejercicio fiscalizado recogidas en el informe caben destacar, entre otras:
    • No se ha evidenciado un seguimiento explícito de los costes de aplicación de los instrumentos utilizados para la implementación de las 43 medidas previstas en la “hoja de ruta de los sectores difusos 2020”.
    • Respecto al Registro de huella de carbono, aunque la evolución del número de inscripciones refleja una tendencia positiva en la sensibilización de las organizaciones en su participación en las emisiones de GEI, se estima que, tras cinco años de actividad del registro, el número de inscripciones no es muy representativo, destacando el bajo número de administraciones públicas inscritas (151). Su impacto es aún limitado respecto a su potencial de reducción de emisiones de GEI en la medida en que el número de proyectos de absorción y de compensaciones es escaso en relación con las huellas registradas. Cabe esperar que, con la reciente aprobación de la LCCTE, el número de inscripciones y la actividad del registro se vean incrementadas a tenor de las obligaciones que introduce en materia de cálculo y registro de huella de carbono.
    • En cuanto a los “proyectos clima” gestionados por el Fondo del carbono para una economía sostenible (FES-CO2), cuya Comisión Ejecutiva se preside desde la Dirección de la OECC, se concluye que su eficacia y potencial de mitigación se ha visto reducido como consecuencia de las múltiples anulaciones y modificaciones de los contratos de adquisiciones de reducciones de emisiones formalizados, reflejándose también una ralentización en el ritmo de reducción de emisiones previsto en dichos proyectos.
    • La articulación de las ayudas PIMA Frío, basada en la gestión descentralizada a través del sistema de cooperación con las CCAA, restó potencial de impacto a esta medida (sólo nueve CCAA optaron por publicar la convocatoria de 2018 de estas ayudas) y el propio diseño de las ayudas no generó el estímulo suficiente ni para las CCAA ni para los potenciales beneficiarios (tan solo cuatro CCAA presentaron a la OECC ayudas solicitadas por estos últimos).
    • El resultado de las ayudas para actuaciones de mitigación dirigidas a Entidades Locales (EELL) a través del plan PIMA Residuos ha sido significativamente menor al pretendido, según cabe deducir del análisis efectuado sobre la aplicación de los fondos de las convocatorias de 2015 y 2017, en las que un elevado número de EELL beneficiarias las ayudas han renunciado a la ejecución de los proyectos presentados.
  • En relación con las actuaciones de adaptación realizadas o coordinadas por la OECC, la fiscalización señala, entre otras conclusiones:
    • La ausencia de una herramienta específica y de un procedimiento normalizado para el seguimiento de la ejecución de cada una de las líneas de actuación del PNAC (medidas, acciones y subacciones), lo que ha dificultado el análisis de la implementación de cada una de ellas para la propia OECC. Ello deriva, en parte, del hecho de que los tres programas de trabajo que desarrollaron el PNACC-1 durante el periodo 2006-2020 carecieron de la definición de elementos de seguimiento de su implementación, tales como: la identificación de los responsables de gestión de cada medida o acción, la priorización de las mismas, el calendario de ejecución, los recursos y coste estimados para su ejecución, o de un sistema de indicadores para el seguimiento de los avances de su desarrollo, entre otros aspectos. Tampoco en los informes de seguimiento de dichos programas de trabajo, se reflejaba la información económica (inversiones y costes incurridos) relativa a las medidas implementadas.
    • Finalmente, el PNACC-1 se ha instrumentado en 406 acciones o subacciones de muy distinta dimensión, de las que, en 2019, se había ejecutado el 65% (265), el 15% se hallaba en curso (64) y un 20% (77) no había sido implementado. Entre los logros más significativos de implementación del PNACC-1, cabe destacar la elaboración de tres colecciones de escenarios de proyecciones climáticas regionalizados (en 2008; 2012 y 2017); la creación en 2013 de la plataforma web AdapteCCa como instrumento para la coordinación con las CCAA y para la divulgación de conocimientos en materia de adaptación junto con la incorporación de un visor de los escenarios climáticos; y el desarrollo de hasta 22 estudios y análisis de impactos y vulnerabilidad al cambio climático en distintos ámbitos de trabajo, sectores y sistemas contemplados en el PNACC-1.
    • Entre las medidas del PNACC-1 que no han sido ejecutadas a su finalización (2020), cabe mencionar por su relevancia y por la antigüedad de su planificación: la definición del sistema de indicadores de impacto, vulnerabilidad y adaptación en los distintos sectores (salvo en energía y, finanzas y seguros con ligeros avances), así como los análisis de coste-beneficio del impacto del cambio climático en los distintos ámbitos de trabajo y sistemas definidos en el plan (salvo en el turístico, áreas costeras y en materia de desertificación), constituyendo este último uno de los aspectos que han sido priorizados en el PNACC-2). Cabe añadir que el PNACC-2 contiene un conjunto de indicadores de impacto de “carácter provisional” (hasta un total de 30), si bien supone tan solo un primer paso en su definición.
    • La realización de acciones dirigidas a lograr una mayor integración de la adaptación al cambio climático en la normativa nacional y a impulsar el enfoque de la adaptación en la planificación de acciones en el ámbito autonómico y local prevista en el PNACC-1 refleja un esfuerzo desigual, tanto en los sectores abordados como en el nivel de profundidad.

El Informe formula una serie de recomendaciones dirigidas a la OECC, entre ellas:

  • Priorizar, en el desarrollo del PNACC-2, la coordinación con las administraciones territoriales (comunidades autónomas y entidades locales) para conseguir una visión amplia de la integración de la adaptación en la planificación regional y local de dichas administraciones y garantizar su coherencia con la política nacional.
  • Promover la definición de un mecanismo de seguimiento y de coordinación que permita disponer de información homogénea, suficiente y oportuna tanto en términos económicos (presupuestado vs ejecutado), como cualitativos (priorización de la actuación, calendario de ejecución, unidad responsable de implementación y actores y grupos de interés) respecto de la ejecución de las actuaciones que se realicen en desarrollo del PNIEC y del PNACC-2, así como de las acciones que en materia de cambio climático se incluyan en los planes sectoriales correspondientes.
  • Promover e impulsar la revisión del diseño de los proyectos Clima y del plan PIMA Residuos para implementar los cambios necesarios a fin de mejorar la eficacia de ambos instrumentos de mitigación.

El contenido del presente Informe (nº. 1.435) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Más información:

Marisol Gálvez

Directora de Comunicación

T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686

marisol.galvez@tcu.es

 


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