Fiscalización realizada a iniciativa del Tribunal de Cuentas

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES DESARROLLADAS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN MATERIA DE COOPERACIÓN ECONÓMICA CON LAS CONFESIONES RELIGIOSAS A TRAVÉS DE LOS PROGRAMAS DE INGRESOS Y GASTOS CONTENIDOS EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO, EJERCICIO 2017

Madrid, 30 de julio de 2020.- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, recoge la fiscalización realizada a los órganos y organismos de la Administración General del Estado que intervienen en la cooperación económica con las confesiones religiosas. Estos eran, en el periodo en el que se realizaron las actuaciones fiscalizadoras: la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (perteneciente al Ministerio de Economía y Empresa); la Dirección General de Presupuestos (del Ministerio de Hacienda); la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), la Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional, Relaciones con las Confesiones y Derechos Humanos (del Ministerio de Justicia) y la Fundación Pluralismo y Convivencia, todos ellos pertenecientes al sector público estatal.

La fiscalización analiza las actuaciones de la Administración General del Estado en materia de cooperación económica con las confesiones religiosas a través de los programas de ingresos y gastos contenidos en los Presupuestos Generales del Estado, y más concretamente, la asignación tributaria a la Iglesia Católica y los beneficios fiscales y subvenciones recibidos por las confesiones religiosas. En este punto el Informe recuerda que la asignación tributaria se recoge en el presupuesto de ingresos del Estado como menor ingreso, mientras que las subvenciones se registran como mayor gasto en el presupuesto de gastos, y tal inclusión los configura como parte de la actividad económico-financiera de este, cuya fiscalización, de acuerdo con lo establecido en el artículo 136 de la Constitución Española y el artículo 2 de la LOTCu, corresponde al Tribunal de Cuentas.

La fiscalización tiene los siguientes objetivos: comprobar que el cálculo, pago y contabilización de la asignación tributaria a la Iglesia Católica se ajusta a la normativa de aplicación; verificar las exenciones tributarias y los beneficios fiscales recibidos por las confesiones religiosas; comprobar las actividades de seguimiento y control llevadas a cabo por la Administración General del Estado respecto de la memoria justificativa de las cantidades recibidas del Estado a través de la asignación tributaria que la Iglesia Católica presenta; la comprobación de que la concesión, gestión y justificación de las subvenciones concedidas a las confesiones minoritarias se ajustan a la normativa que le resulta de aplicación; así como, la verificación del cumplimiento de las prescripciones de transparencia e igualdad de género establecidas por la normativa, en todo aquello en que pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.

El Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

• En relación con el cálculo, pago y contabilización de la asignación tributaria a la Iglesia Católica

La fiscalización ha analizado el sistema de cálculo, registro contable y pago de la asignación tributaria –establecida como consecuencia de una modificación del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 1979, que se instrumentó jurídicamente en un Canje de Notas en 2006-, en lo que se refiere al año 2017, y que, conforme a las respectivas normativas de aplicación, comprende: el establecimiento de la previsión presupuestaria para el año 2017; el cálculo y pago de las entregas a cuenta del ejercicio 2017; el cálculo y pago de las liquidaciones provisional y definitiva efectuadas en el año 2017; y el registro contable de las operaciones presupuestarias correspondientes, así como su reflejo económico-patrimonial. Los pagos realizados en 2017 por la asignación tributaria ascendieron a 264.897.594,86 euros y comprendieron tanto las liquidaciones provisional y definitiva del ejercicio 2015, como los pagos a cuenta de los meses de diciembre de 2016 a noviembre de 2017. En este punto, el Informe señala que en el cálculo de los pagos a cuenta se tomó como referencia la última liquidación provisional disponible, la de 2015, en lugar de la definitiva de 2014, como era procedente. Ello resultó en una menor cantidad entregada a cuenta en 2017 de 2.187.716,44 euros, si bien esta diferencia se regularizó en la liquidación definitiva efectuada en junio de 2019.

El Informe señala que las liquidaciones provisional y definitiva fueron calculadas y tramitadas con arreglo a la normativa. No obstante, apunta que en su cálculo no se tuvieron en cuenta las declaraciones de IRPF extemporáneas, lo que supone, de acuerdo con las estimaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda, que tales liquidaciones están infracalculadas en torno a un 0,2%.

• En relación con las actividades de seguimiento y control llevadas a cabo por la Administración General del Estado respecto de la memoria justificativa de la asignación tributaria a la Iglesia Católica

La presentación de una memoria anual por parte de la Iglesia Católica está prevista en el protocolo adicional del Acuerdo de 1979 y su relevancia está ratificada en el Canje de Notas de 2006, que establece su carácter justificativo. La Iglesia ha presentado con regularidad una memoria ante el Ministerio de Justicia desde la correspondiente al año 1980. No obstante, en la fiscalización se ha constatado que no existen acuerdos entre el Estado y la Santa Sede o normativa estatal, que sean consecuencia del Acuerdo de 1979, que regulen los plazos, la forma de presentación y el contenido que ha de tener la memoria, si bien tampoco se han puesto de manifiesto controversias entre las partes al respecto.

El Informe señala que, ante la ausencia de criterios acordados o establecidos en la normativa estatal respecto a su contenido, la Iglesia Católica elabora la memoria con sus propios criterios, de forma que constituye más una memoria de actividades de la propia Iglesia que una memoria justificativa, si bien, durante el tiempo de vigencia del Acuerdo, el Ministerio de Justicia no ha puesto de manifiesto ninguna incidencia respecto de las memorias presentadas. Estas se refieren a los recursos efectivamente percibidos en virtud de las entregas a cuenta de la asignación tributaria y la liquidación definitiva de la asignación tributaria de dos ejercicios anteriores.

El Acuerdo de 1979 recoge el compromiso del Estado de colaborar en el adecuado sostenimiento de la Iglesia, al tiempo que esta declara su propósito de lograr por sí misma los recursos suficientes para la atención de sus necesidades. En este punto, el Informe señala que no existe acuerdo entre las partes o normativa aplicable, que sean consecuencia del Acuerdo con la Santa Sede, que establezca las necesidades de la Iglesia a cuyo sostenimiento el Estado se compromete a colaborar. Esta ausencia de concreción impide determinar con precisión la existencia de insuficiencias o excesos de financiación.

Las memorias presentadas por la Iglesia, correspondientes a los ejercicios 2016 y 2017, recogen unas rúbricas “superávit” de 19,3 y 15,9 millones de euros, respectivamente, que se destinan a la dotación de un fondo de reserva y  a la aportación a fondos

propios de una sociedad mercantil El Informe señala que no ha sido objeto de acuerdo entre el Estado y la Iglesia, o de regulación, el tratamiento de eventuales desajustes (déficits y superávits) entre el importe de la asignación tributaria y las necesidades de financiación de la Iglesia.

A pesar del Canje de Notas de 2006 (que instrumentó una modificación del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 2006 para establecer el sistema de asignación tributaria), donde se establece la naturaleza justificativa de la memoria, el Informe señala que la ausencia de criterios acerca del contenido de esta hace que resulte insuficiente para que el Estado pueda analizar, a través de ella, las obligaciones derivadas del Acuerdo y de la normativa comunitaria; en particular, comprobar si la utilización de los fondos de la asignación respeta lo dispuesto en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, teniendo en cuenta los requisitos establecidos en la sentencia de 27 de junio de 2017 (asunto C-74/16) y en la Comunicación 2016/C262/01.

• En relación con las exenciones tributarias y los beneficios fiscales recibidos por las confesiones religiosas

La relación de entidades religiosas que maneja la  AEAT presenta notables diferencias con el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia, según recoge el Informe. La Agencia no efectúa, en relación con este colectivo, una depuración de las entidades similar a la que realiza con otros obligados tributarios, al carecer de la información económica que pueda ser utilizada para ello.

El Real Decreto 1270/2003. de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación del régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, prevé que la Iglesia Católica, así como las iglesias, confesiones y comunidades religiosas que tengan suscritos acuerdos de cooperación con el Estado español, no tendrán la obligación de comunicar previamente a la administración tributaria si optan por el régimen fiscal de la Ley 49/2002, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, de forma que en el momento de la presentación de la declaración podrán directamente acogerse o no a este régimen. Dado el carácter voluntario del régimen fiscal y la falta de comunicación del ejercicio de la opción a la AEAT reconocida a favor de algunas entidades, el régimen fiscal de las mismas queda indeterminado para la AEAT. Las demás entidades, asociaciones y fundaciones están obligadas al ejercicio de la opción en su declaración censal.

Las entidades acogidas al régimen especial de la Ley 49/2002, además de estar obligadas a presentar declaración del impuesto de sociedades, han de presentar una memoria económica con el contenido legalmente establecido acerca de sus ingresos y gastos y su destino. Esta información puede ser sustituida por la memoria prevista en la normativa contable para aquellas entidades que por su forma jurídica estuvieran obligadas a presentarla. En este punto, el Informe señala que, de las 2.269 entidades con obligación de presentar la declaración, solo 1.332 la presentaron y no hubo actuaciones de la AEAT respecto de aquellas que no lo hicieron. Únicamente se presentaron 149 memorias económicas. La falta de presentación de la memoria económica es muy generalizada, no solo entre las entidades clasificadas como entidades religiosas, sino también entre las que se acogen en su declaración del impuesto de sociedades a la aplicación de la Ley 49/2002. Además, las memorias no tienen un formato estandarizado y se han observado casos en los que la información no estaba completa y otros en los que no estaba firmada por el representante legal.

Tres entidades religiosas fueron objeto de procedimientos de comprobación en 2017 por parte de la AEAT. Dos de ellas estaban clasificadas por la Agencia como no obligadas a declarar en concepto de impuesto de sociedades. Las actas liquidadas, al finalizar el procedimiento, estaban basadas en la falta de constancia del ejercicio de la opción al régimen de la Ley 49/2002 mediante declaración y cuantificaban la deuda tributaria generada en concepto de impuesto de sociedades por las rentas obtenidas en actividades desarrolladas de acuerdo a la Ley 27/2014. En los tres casos no se consideró que existiesen infracciones tributarias, por lo que las actas no contienen recargos. Asimismo, se liquidaron actas en concepto de IVA. El total de la deuda liquidada a las tres entidades fue de 119.249 euros.

Partiendo de las liquidaciones del impuesto de sociedades correspondientes al ejercicio 2016 (presentadas en 2017), la AEAT hizo una estimación del importe de los beneficios fiscales otorgados en 2017 por el impuesto de sociedades a las confesiones religiosas, situándola en 118 millones de euros. No obstante, a efectos de la validez de esta estimación el Informe señala que debe tenerse en cuenta que el número de entidades que presentaron efectivamente su declaración fue inferior al de las que, conforme a la AEAT, estaban obligadas, y que todas las entidades que hubieran optado por este régimen deberían de haber presentado una declaración por la totalidad de sus rentas. En este sentido, el Informe concluye que podría deducirse que la citada estimación era inferior a la que se hubiese obtenido en otras circunstancias.

• En relación con las subvenciones concedidas a las confesiones minoritarias por la Fundación Pluralismo y Convivencia

El Informe señala que, al término del período fiscalizado, no había sido aprobado el plan estratégico de las subvenciones que concede la Fundación, lo que incumple el artículo 8.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. La aprobación tuvo lugar mediante una Orden del Ministerio de Justicia de diciembre de 2018. Respecto al análisis de la gestión de las subvenciones por la Fundación, el Informe recoge una serie de deficiencias relacionadas con: el insuficiente control de las mismas, debido a deficiencias de la aplicación informática utilizada; el informe técnico de valoración de los proyectos concurrentes a las ayudas, en que no constan las razones del juicio técnico realizado; así como con la resolución de concesión de las mismas, que no está motivada.

La Fundación no dispone de instrumentos de control de carácter externo que le permitan evitar incumplimientos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley General de Subvenciones, que dispone que el importe de estas en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente o en concurrencia con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos, supere el coste de la actividad subvencionada.

En la justificación de las ayudas concedidas en la denominada línea 1 a las tres federaciones con Acuerdo de cooperación con el Estado español (Comisión Islámica de España, Federación de Comunidades Judías de España y Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España) la fiscalización ha observado deficiencias que impiden, por lo general, vincular los gastos justificados con las actividades o proyectos ejecutados.

Varias subvenciones de la denominada línea 2 comprendían proyectos abiertos y genéricos, y el mismo carácter tenía la justificación contenida en las respectivas memorias de actividades, que no presentaban los gastos de forma que pudieran asociarse a los proyectos o actividades realizados. Ello impedía valorar convenientemente el cumplimiento de los objetivos pretendidos con las subvenciones y, por tanto, si se había producido una utilización eficiente de los fondos públicos.

A 31 de diciembre de 2017 había 76 comunidades religiosas que mantenían deudas por subvenciones que debían ser reintegradas, debido a incumplimientos de las condiciones de concesión, por importe de 93.536 euros.

En ocasiones las entidades religiosas que pueden solicitar las ayudas de la línea 2 no contaban con recursos económicos y materiales adecuados para la gestión y justificación de las mismas, lo que incrementaba la dificultad para recobrar, en su caso, las cantidades adeudadas por reintegro de subvenciones.

El Informe finaliza con la formulación de las recomendaciones que se recogen a continuación, y que tienen el objetivo de subsanar las deficiencias puestas de manifiesto en la fiscalización. En la formulación de las recomendaciones relacionadas con el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede, se ha tenido en cuenta que, según el Canje de Notas de 2006, la resolución de las dudas o dificultades que puedan surgir en su interpretación o aplicación debe realizarse de común acuerdo.

Recomendaciones dirigidas al Gobierno:

• Se considera oportuno impulsar la aplicación del mecanismo para resolución de dudas o conflictos con el fin de regular, de acuerdo con la Santa Sede, las diversas materias relacionadas con la memoria, como son: sus plazos y forma de presentación; nivel de detalle de la información que debe proporcionar; delimitación de los tipos de necesidades de la Iglesia cuya cobertura se puede financiar con la asignación; el tratamiento que debe darse a los eventuales superávits o déficits que resulten de la correspondiente liquidación de la asignación; así como, la información que le permita al Estado comprobar si el destino último de los recursos procedentes de la asignación tributaria es compatible con el cumplimiento de las exigencias del Derecho de la Unión Europea.
• Procedería articular los mecanismos internos necesarios para asegurar un seguimiento eficaz de la memoria justificativa y del cumplimiento de las obligaciones de las partes derivados del Acuerdo de 1979 y de otra normativa que pudiera ser de aplicación.

Recomendaciones a la Agencia Estatal de Administración Tributaria: Sería conveniente

• Identificar a las entidades que forman parte de las confesiones religiosas con acuerdos de cooperación con el Estado.
• Actualizar los datos de las entidades calificadas como confesiones religiosas, para conseguir una depuración similar a la de otros censos de obligados tributarios.
• Realizar directamente, o a través de entidades religiosas de carácter superior, un recordatorio de las diferentes opciones tributarias disponibles para estas entidades, de las obligaciones que conllevan y de las consecuencias de su incumplimiento.
• Solicitar la modificación del modelo de declaración del impuesto sobre sociedades a fin de que puedan consignarse los datos esenciales de la memoria y justificativos de la aplicación del régimen de exenciones y beneficios fiscales, así como que puedan identificarse las entidades religiosas menores incorporadas en la declaración de una entidad eclesiástica superior.

Recomendaciones al Ministerio de Justicia:

Procedería analizar la posibilidad de modificar la regulación jurídica de las subvenciones de la Fundación Pluralismo y Convivencia para reconducirla por la vía de los procedimientos excepcionales de concesión directa previstos en los artículos 22.2 y 28 de la Ley General de Subvenciones, por resultar más apropiada para las características de distribución de este tipo de subvenciones, teniendo en cuenta, a estos efectos, las consideraciones formuladas en el informe de la Abogacía del Estado de 29 de junio de 2019, en los términos señalados en este Informe de fiscalización.

Recomendaciones a la Fundación Pluralismo y Convivencia:

Se le recomienda incorporar, entre las condiciones para la concesión de las ayudas, alguna medida de garantía (aval financiero o afianzamiento, por ejemplo) que, en su caso, limite las dificultades para obtener el reintegro de los fondos públicos en caso de incumplimientos por parte de los beneficiarios.

El contenido del presente Informe (nº 1.377) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es)

Más información:

Marisol Gálvez

Directora de Comunicación

T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686

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