Fiscalización realizada a iniciativa del Tribunal de Cuentas

EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA SOBRE LA FORMACIÓN PROFESIONAL DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2018

Madrid, a 17 de mayo de 2021.- Este Informe, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, ha tenido como objetivos: analizar la evolución y ejecución de los Planes Anuales de Formación del Instituto Social de la Marina (ISM); verificar la adecuación a la normativa y a los principios de eficiencia y economía de la gestión de los cursos de formación profesional marítima y sanitaria, impartidos tanto por aquel como por empresas externas, los controles implantados por el ISM, para supervisar la realización y la calidad de los cursos impartidos, y las actuaciones de certificación y justificación de gastos, correspondientes a los cursos de formación profesional marítima y sanitaria, realizadas ante la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo. Asimismo se ha comprobado el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en materia de formación profesional incluidas en el Informe de Fiscalización de la gestión y de la contratación derivadas de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores integrados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los trabajadores del Mar, durante el ejercicio 2004. La fiscalización también analiza las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa sobre la igualdad efectiva de mujeres y hombres y transparencia.

El Informe recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

• En relación con la evolución y ejecución de los planes anuales de formación, la fiscalización señala que fue atendido el 18,22% de las solicitudes de alumnos para acceder a cursos de formación profesional marítimo y sanitaria ofertados por el ISM, aun cuando los cursos dirigidos a la inserción laboral del colectivo de alumnos que no figuraban de alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores tuvieron una eficacia aceptable al alcanzar un 23,13% de inserción.
  La evolución de la situación de la formación profesional durante 2018 fue negativa respecto del ejercicio anterior (descenso de curso impartidos, incremento de curso cancelados y minoración del número de alumnos que finalizaron los cursos impartidos). En el periodo 2012-2018, los sistemas para la impartición de formación con medios externos evolucionaron desde la utilización en exclusiva, en 2012, de un sistema de convocatoria de expertos docentes, que pasó a simultanearse con la formalización de encomiendas de gestión, a partir de 2013; sistema que a partir de 2015 y hasta 2018 se utilizó en exclusiva siempre con la empresa TRAGSATEC, y que, a partir de 2019, se ha sustituido progresivamente por la formalización de acuerdos marco con una empresa privada.
  En 2018 se canceló el 15,42% del total de cursos previstos debido, mayoritariamente, a deficiencias de gestión de TRAGSATEC. A pesar de ello, en las encomiendas de gestión y en los encargos a medios propios personificados (EEMPP) formalizados con la citada empresa, el ISM solo previó la obligación por parte de la misma de abonar el reembolso de los gastos que pudieran reclamar los alumnos, sin contemplar la compensación de otros perjuicios económicos que hubieran desincentivado estas cancelaciones.
• En relación con la gestión de los cursos de Formación Profesional del ISM, la fiscalización observa que las aplicaciones informáticas utilizadas presentaban deficiencias que ocasionaron defectos e ineficacias en la gestión de los cursos. Así, la información presupuestaria no se interrelacionaba entre las distintas aplicaciones, existiendo diferencias entre la información de estas y la del Sistema de Información Contable de la Seguridad Social, se detectaron pérdidas de datos históricos y no se contaba con un registro centralizado de expedientes de reembolso de gastos de alojamiento y manutención de alumnos.
  El ISM formalizó dos enmiendas de gestión y cinco EEMPP con TRAGSATEC, de apoyo en la gestión para la realización e inspección de los cursos de formación profesional. Aunque según el desglose de la facturación de aquella al ISM, el 38,59% del total facturado correspondía a subcontratación, dicho porcentaje fue mayor, lo que se debe a que la factura emitida por la empresa no incluía la totalidad de conceptos subcontratados. El ISM no pudo conocer el coste efectivo facturado por las empresas subcontratistas al no disponer de las facturas emitidas por las mismas. Una parte importante de las facturas emitidas por las empresas subcontratistas a TRAGSATEC no ofrecían toda la información necesaria para la identificación del curso al que se imputaba el gasto o las diferentes partidas o conceptos de gasto facturados. También se ha observado que la facturación emitida por TRAGSATEC al ISM no identificaba de manera clara los importes correspondientes a conceptos subcontratados.
  El Informe señala también que, consecuencia, fundamentalmente, de que TRAGSATEC subcontrató con terceras empresas la prestación de servicios, facturando al ISM las tarifas oficiales correspondientes (importe superior), la Entidad Gestora abonó un exceso de importe en concepto de subcontratación en las dos encomiendas de gestión (177.409,13 euros). Además, en relación con estos expedientes, TRAGSATEC facturó al ISM en concepto de gastos de inspección de cursos impartidos por ella misma, lo cual supone una ausencia de segregación de funciones entre la materialización de los cursos y su control.
  La comparación de los costes de formación impartidos con medios externos mediante la contratación de expertos docentes, actualizado a 31 de diciembre de 2018 según la evolución del IPC, con el importe pagado a TRAGSATEC en el ejercicio 2018, ha puesto de manifiesto que, en términos absolutos, el coste actualizado de la formación impartida por el ISM a través de la empresa TRAGSATEC en el ejercicio 2018 fue un 13,73% superior al de la contratación de expertos docentes; y que el coste medio por curso y, con carácter general, el coste medio por alumno fue superior con el sistema de encomiendas de gestión.
  El ISM formalizó un Acuerdo Marco, para la impartición de cursos de formación profesional en los Centros Nacionales de Formación Marítima (CNFM). La fiscalización concluye que cada a vez que el ISM ha cambiado de sistema de impartición de los cursos, en términos homogéneos, se ha producido un incremento del coste respecto al coste estimado que se hubiera producido si hubiera seguido implantado el sistema de contratación de expertos docentes y respecto al coste que hubiera supuesto la utilización de la figura de los EEMPP.
  Los CNFM fueron obligados, por sentencia judicial, a incorporar en su plantilla como personal indefinido, a dieciséis expertos docentes. Sin embargo, estos docentes pasaron a impartir horas de docencia de manera residual, únicamente cuando la empresa adjudicataria no contaba con ningún docente para la impartición del curso, por lo que el ISM incumplió los principios de buena gestión, debido a que existieron recursos humanos que fueron infrautilizados, e incumplió la obligación de ejecución de la sentencia que intimaba a la realización de funciones de docencia por parte del personal incorporado.
  De acuerdo con las estimaciones realizadas durante la fiscalización, el gasto que supondría la implantación del sistema de bolsa de trabajo de expertos docentes con contrato fijo‑discontinuo, sería inferior en una cuantía muy apreciable al coste derivado del Acuerdo Marco suscrito en 2019 (se estima la reducción en un promedio del 50,36%), y también muy inferior al coste derivado del sistema vigente en dichos centros hasta el año 2018 (el nuevo sistema supondría, de promedio, una reducción del 45,03%).
  Asimismo, en 32 cursos se facturó al ISM el importe reflejado en los presupuestos máximos aprobados para el ejercicio 2019, en lugar de facturar por las horas efectivamente impartidas.
• En relación con los controles implantados en los cursos de formación profesional, el sistema de control interno establecido por el ISM para la formación profesional marítima y sanitaria se basa en un conjunto de procedimientos, sin interrelación entre sí, que tienen por objetivo, entre otros, garantizar el funcionamiento de estos cursos, de acuerdo con la normativa aplicable y los principios de buena gestión. No obstante existir diversos recursos orientados al mismo resultado, al no existir comunicación ni colaboración entre ellos respecto a los resultados obtenidos, podría suponer una ineficiente utilización de los recursos públicos dedicados al control de la formación.
  Existen deficiencias relacionadas con la adecuada cualificación profesional y experiencia docente del profesorado, puestas de manifiesto en las inspecciones tanto por el propio personal del ISM, como por la Dirección General de la Marina Mercante, que han llegado a causar la cancelación de cursos. En todas las ocasiones, este profesorado fue aportado por empresas externas a través de encomiendas de gestión, EEMPP o mediante Acuerdo Marco.
  La fiscalización señala, asimismo, que no hay planes de seguimiento y verificación de la subsanación de las incidencias detectadas en las inspecciones, y, en relación con las inspecciones a centros privados homologados por el ISM para la impartición de formación sanitaria, no existe un procedimiento sancionador que establezca una tipificación en las infracciones en función de su naturaleza y gravedad.
• En relación con las actuaciones de certificación y justificación de los gastos de formación profesional ante la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo:
  El Acuerdo de atribución de funciones como Organismo Intermedio del ISM y como beneficiario del Programa Operativo Empleo, Formación y Educación (POEFE) 2014-2020 no se formalizó hasta el 22 de junio de 2017, con efectos de diciembre de 2015, quedando fuera de la financiación recibida, los cursos del ejercicio 2015. También, para el período correspondiente al POEFE 2014-2020, el ISM sustituyó la certificación de gastos atendiendo al criterio del gasto real por la aplicación del baremo estándar de coste unitario, en el que se han detectado deficiencias.
  Ambas circunstancias han hecho que no fuera posible alcanzar el importe total de la ayuda concedida al final del período, lo que supone un aprovechamiento ineficaz de la financiación recibida del Fondo Social Europeo y un riesgo de un posible descompromiso del gasto en el siguiente período por parte de la Comisión Europea.
• En relación con el cumplimiento de las recomendaciones formuladas en el referido Informe de Fiscalización aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 24 de octubre de 2006, el Informe señala que:
  • La recomendación sobre la conveniencia de traspasar las competencias de la formación profesional a aquellas comunidades autónomas que no las tuvieran, ha sido cumplida parcialmente a fecha de la presente fiscalización, quedando solo pendiente el traspaso a la Comunidad de Canarias.
  • La recomendación efectuada al ISM de no efectuar reconocimientos médicos a alumnos asistentes a los cursos de formación, ha sido cumplida.
  • La recomendación efectuada al ISM relativa a la necesidad de corrección de las deficiencias detectadas en las aplicaciones informáticas de gestión de los cursos de formación, así como a la conveniencia de implantación de nuevas aplicaciones, no ha sido cumplida, ya que, aun cuando se adoptaron determinadas medidas en este sentido, la mayoría de las deficiencias señaladas en el anterior Informe no se han corregido.

• Respecto a las cuestiones relacionadas con la observancia de la normativa de igualdad, el Informe concluye que el porcentaje de mujeres a las que el ISM concedió cursos de formación profesional marítima y sanitaria en el ejercicio 2018 fue de un 12,64%, porcentaje inferior al ratio de mujeres afiliadas al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, que fue del 16,30%, y al de solicitudes de este colectivo (14,60%).

Tras los resultados de la fiscalización, el Informe formula, entre otras, las siguientes recomendaciones dirigidas al ISM:

• En los supuestos en los que la empresa TRAGSATEC ha subcontratado las acciones formativas encomendadas y, por aplicación de las tarifas vigentes, el importe abonado por la Entidad Gestora ha excedido de los costes reales de realización de la actividad encomendada, debería realizar alguna actuación dirigida a obtener compensación por el importe abonado en exceso y solicitarse la devolución del importe abonado en exceso por haber facturado los servicios prestados por el presupuesto máximo y no por las horas efectivamente impartidas.
• Para la impartición de formación en los CNFM, el ISM debería analizar la conveniencia de crear de una bolsa de trabajadores con contrato fijo-discontinuo, regulado en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
• Debería implantar nuevas aplicaciones informáticas de gestión, o modificar las ya existentes, para corregir las deficiencias derivadas de su obsolescencia, lo cual permitiría obtener información fiable, precisa y homogénea entre sí.
• Debería establecer sistemas de verificación y control que acrediten la adecuada cualificación profesional y experiencia docente del profesorado, así como una adecuada segregación de funciones de los verificadores de los cursos de formación profesional marítima a través de los distintos sistemas de control interno, mejorando la coordinación y la colaboración entre controles, y estableciendo acciones de mejora continua y seguimiento de deficiencias detectadas en los mismos.
• Debería revisar el método de cálculo del baremo por coste estándar así como homogeneizar la consideración de gasto cofinanciable por parte de las Direcciones Provinciales y los CNFM, de forma que se incremente el gasto certificado y se aumente el porcentaje de cobertura sobre el gasto real para aproximarlo a la totalidad del importe concedido por la Comisión Europea.

El contenido del presente Informe (nº 1.427) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Más información:

Marisol Gálvez
Directora de Comunicación
T. 91 592 09 95 / M. 649 275 686
marisol.galvez@tcu.es