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TRIBUNAL DE CUENTAS
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INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS EN EL PERIODO 2011-2013

18/05/15

La fiscalización realizada a iniciativa del Tribunal analiza los ejercicios 2011 a 2013
EL TRIBUNAL DE CUENTAS APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS
Madrid, 14 de mayo de 2015.- El Pleno de Tribunal de Cuentas, en su sesión de 30 de abril de 2015, ha aprobado el Informe de fiscalización de la financiación de las infraestructuras ferroviarias en el periodo 2011-2013.
Dentro del objetivo general recogido en el título del Informe, en la fiscalización se ha analizado, en particular, la adecuación de la planificación de las inversiones ferroviarias a las capacidades de financiación de que ha dispuesto la Entidad Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) en cada momento.
Con la finalidad de racionalizar el sector ferroviario y, también, de asegurar el cumplimiento del objetivo de la estabilidad presupuestaria, la estructura del sector ferroviario ha experimentado importantes modificaciones durante el ejercicio 2013. Entre otras, la creación de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras de Alta Velocidad (ADIF-AV), mediante la escisión de ADIF de la rama de actividad de construcción y administración de infraestructuras ferroviarias de alta velocidad. Con esta segregación de la actividad, ADIF-AV quedaría clasificada en contabilidad nacional como “Sociedad no financiera” y ADIF se incluiría en el sector institucional de “Administración pública”.
Los índices de solvencia, liquidez y garantía de pago de ADIF experimentaron un empeoramiento generalizado entre 2011 y 2013. En el ejercicio 2012 se produjo un deterioro considerable de la situación de solvencia de la Entidad, como consecuencia, principalmente, de la situación de restricciones crediticias producidas en el mercado financiero, hecho que no permitió a la Entidad la obtención de la totalidad de la financiación, a largo plazo, que estaba inicialmente prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Durante el ejercicio 2012 y en buena parte de 2013, la Entidad presentó problemas de liquidez, ya que la tesorería obtenida por las actividades de explotación y financiación no fue suficiente para hacer frente a los recursos aplicados en la actividad inversora.
Las inversiones de las infraestructuras ferroviarias de la red de titularidad de ADIF experimentaron en el periodo 2011-2013 un incremento de 8.347,5 millones de euros que se financiaron, principalmente, con el aumento del endeudamiento bancario, por importe de 5.329,6 millones; con aportaciones del Estado, por 1.381,6 millones; y con los cobros de fondos europeos, por 2.151,5 millones.
Este modelo de financiación de las inversiones lleva aparejada una importante incertidumbre para la sostenibilidad económica a largo plazo de la alta velocidad, derivada del elevado volumen de endeudamiento, circunstancia que se agravará en un futuro, cuando venza el periodo de carencia de los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI). A 31 de diciembre de 2013, el coste amortizado de la deuda que ADIF-AV tendrá que devolver a partir de 2017 ascendía a 9.142,6 millones de euros.
Durante el periodo fiscalizado, el importe de los nuevos préstamos concertados con el BEI ascendió a 3.255,5 millones de euros. En el protocolo de financiación vigente entre 2011 y 2013 se preveía para ADIF una financiación por parte del BEI de 5.000 millones de euros, de los que, a 31 de diciembre de 2013, se habían dispuesto 3.455,5 millones y quedaban pendientes de disposición 1.540 millones, al haber cancelado el BEI los 4,5 millones restantes, como consecuencia de los retrasos habidos en la construcción de parte de un proyecto financiado.
En términos generales, se considera adecuada la gestión del endeudamiento para la obtención de la financiación necesaria para ejecutar el programa de inversiones de ADIF, a pesar de que en el ejercicio 2012 sólo se obtuviese un 56% sobre lo previsto, debido a las restricciones del mercado bancario.
Los cánones ferroviarios aparecen configurados legalmente en la Directiva 2001/14/CE como marco europeo, habiendo sido objeto de trasposición mediante la Ley del Sector Ferroviario (LSF), que pretende conseguir la viabilidad económica de las infraestructuras, una explotación eficaz y el equilibrio financiero en la prestación. Las diferentes modalidades de cánones se liquidaron, registraron y recaudaron de acuerdo con lo establecido en las Órdenes ministeriales vigentes en cada momento.
De acuerdo con la legislación vigente, el canon de acceso, modalidad del canon por utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General, se liquida en función de la Declaración de actividad que cada operador presenta al Ministerio de Fomento, en función del tráfico previsto. Se ha constatado la existencia de casos en los que la actividad real y la prevista no coinciden, aunque la recaudación no se ha visto afectada. En los casos que el nivel de tráfico real supere el de la Declaración de actividad del sujeto pasivo, ADIF carece de instrumentos jurídicos suficientes para regularizar la situación en función del tráfico real.
Se ha modificado la correspondiente Orden ministerial, en el periodo fiscalizado, con la finalidad de garantizar la sostenibilidad económica de las infraestructuras ferroviarias y adaptar la estructura de los cánones a la futura liberalización del transporte de viajeros. No obstante, a pesar del incremento de los ingresos por cánones del 35% producido en 2013, como consecuencia de la aplicación de las nuevas tarifas, el importe recaudado en cada una de las modalidades de cánones continuaba siendo insuficiente para cubrir los costes a los que hace referencia la LSF.
Las vigentes tarifas de cánones, tanto en la red convencional como en la red de alta velocidad, resultan insuficientes para cubrir sus costes y, consecuentemente, para lograr su sostenibilidad económica. Además, con la futura liberalización del transporte ferroviario, se requeriría que entre todos los operadores pagasen los costes de mantenimiento de la red, incluyendo los gastos financieros y de amortización, para evitar que se produjeran transferencias de fondos del sector público al sector privado.
La cobertura de los cánones en la red de alta velocidad en el periodo fiscalizado ha oscilado entre el 49% y 50,6%, mientras que en la red convencional el porcentaje ha variado entre el 4,96% y el 7,30%. En 2013, el grado de cobertura de los costes totales con los cánones correspondientes ha sido del 124% para la línea Madrid-Sevilla; el 65% para la línea Madrid-Barcelona; y el 16% de la línea Madrid-Valladolid. Si se elimina el efecto de los costes financieros y de la amortización, el grado de cobertura habría superado ampliamente el 100% en todas las líneas, excepto en las de Madrid-Valladolid y Madrid-Levante, con un grado de cobertura del 54% y del 89%, respectivamente.
En el ejercicio 2013, el coste total estimado de finalización de la red de alta velocidad gestionada por ADIF-AV ascendía a 70.792 millones de euros, de los que, a 31 de diciembre de 2012, se había ejecutado el 60% (42.396 millones). Con el actual modelo de financiación establecido para ADIF-AV, la ejecución de esta inversión llevaría a la Entidad a requerir de una cifra de endeudamiento que pondría en riesgo su sostenibilidad económica; por ello, en 2014 ADIF-AV ha realizado una nueva planificación, referida al periodo 2015-2018, para adaptar la ejecución de los proyectos de inversión pendientes, sin comprometer su sostenibilidad, con los siguientes criterios: prioridad en la puesta en servicio de tramos que tengan un grado elevado de ejecución, combinación de tramos de alta velocidad con tramos de red convencional, instalación en algunas líneas de vía única en lugar de vía doble y aprovechamiento de sinergias con otros programas de inversión previstos en la planificación ferroviaria.
Asimismo, se ha constatado que, en el periodo fiscalizado, continuaban vigentes las mismas deficiencias puestas de manifiesto en el anterior Informe de fiscalización de la financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por ADIF y por la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A. (SEITTSA), desde el 1 de enero de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008.
Por otra parte, ADIF no ha utilizado el mismo criterio de amortización para registrar la depreciación estimada de las dos redes de infraestructuras ferroviarias que administra, la red convencional y la red de alta velocidad. Así, ADIF calcula la depreciación de la infraestructura de la red convencional utilizando un método lineal, mientras para la infraestructura ferroviaria de alta velocidad, con carácter general, aplica un método creciente, basado en una estimación de un crecimiento anual del 3% del tráfico sobre las líneas de alta velocidad.
En el amplio periodo de vida útil de las infraestructuras ferroviarias, es difícil que se mantenga un crecimiento sostenido del tráfico del 3%, lo cual llevaría a reconsiderar el criterio aplicado en el cálculo de la amortización para adaptarlo, en su caso, a las previsiones de tráfico futuro o para sustituirlo por un método de amortización lineal.
Por lo que se refiere a las recomendaciones, las principales han sido las siguientes:
Teniendo en cuenta la coyuntura económica actual, los problemas de financiación, el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de ADIF-AV a largo plazo, es especialmente aconsejable en las inversiones deficitarias introducir el principio de racionalidad en la ejecución del gasto público, limitando las inversiones que sean altamente deficitarias.
Para ello, convendría que las previsiones presupuestarias relativas a las inversiones en infraestructuras se ajustasen mejor a las perspectivas de financiación existentes, priorizando la evaluación socio-económica de los proyectos que permita el empleo óptimo de los recursos financieros y prime la eficiencia en la aplicación de los recursos, no iniciando proyectos no rentables.
Para garantizar la sostenibilidad económica a largo plazo de la red de alta velocidad y evitar, ante la apertura del proceso de liberalización del sector ferroviario, que se subvencione con recursos públicos actividades del sector privado, sería conveniente proceder a una revisión del sistema de fijación de los cánones ferroviarios, a fin de que sean suficientes para cubrir los costes de administración y mantenimiento de la red.
En cuanto al criterio de amortización de las líneas de alta velocidad aplicado, en el amplio periodo de vida útil de las infraestructuras ferroviarias es probable que se produzca un estancamiento de la demanda de los servicios de alta velocidad, por lo que se debería revisar anualmente la procedencia de la aplicación de este criterio de depreciación a fin de que, en el momento en que se advirtiese este estancamiento, se proceda a su modificación para adaptarlo a la demanda real.
Dado que la financiación de la red convencional, fundamentalmente mediante las aportaciones estatales, experimentó una disminución en el periodo fiscalizado, tanto en los importes percibidos para las obras de mejora como a los destinados a su mantenimiento, sería conveniente suscribir un convenio de financiación con un ámbito temporal de tres o cuatro años que garantizase la estabilidad financiera de ADIF y, con ello, se asegurase la seguridad y la eficiencia en la gestión de la red convencional.
El sistema ferroviario español surgido tras la aprobación de la LSF es un modelo dual en el que se separa completamente la administración de las infraestructuras ferroviarias de la prestación de los servicios de transporte ferroviario, atribuyendo ambas actuaciones a dos entidades públicas diferentes, una de las cuales abona a la otra los cánones establecidos legalmente con la finalidad de repercutir a los usuarios de las infraestructuras los costes de su construcción y explotación. Esta separación de los centros de gastos que recaen sobre un mismo objeto -la red ferroviaria- dificulta la evaluación, en términos globales, de la viabilidad económica de las infraestructuras y del equilibrio en la prestación de los servicios ferroviarios; es por ello que, para lograr una mayor transparencia, deberían adoptarse las medidas que permitan evaluar de un modo global la gestión de la explotación de la red ferroviaria.
El contenido íntegro de este Informe, que se ha elevado a las Cortes Generales, se encuentra publicado en la página web del Tribunal.

 

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Marisol Gálvez
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