El Tribunal de Cuentas de España y el Tribunal de Cuentas Europeo

El Tribunal de Cuentas de España (TCu) ejerce sus competencias y, en general, desarrolla su actuación, no sólo en el ámbito y con alcance nacional sino también en el campo internacional. Incluso, en ocasiones, el propio ejercicio nacional de sus funciones tiene una repercusión internacional. Este hecho tiene expresión clara en las actividades y relaciones mantenidas por aquél en el ámbito de la Unión Europea (UE).

La adhesión de España a la UE en 1986 provocó un rápido proceso de integración en las Instituciones y de incorporación del acervo comunitario al Derecho nacional. El TCu no se quedó al margen de este proceso, participando de forma inmediata y con plenitud de las actividades que, en el marco comunitario, se estaban llevando a cabo por el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) y por las EFS de los países miembros de la Comunidad Europea.

El TCE se creó en 1975 como un órgano de apoyo a las Instituciones comunitarias (Consejo, Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia). El Tratado de Maastricht (1992) lo elevó al rango de Institución, lo que supuso una importante revalorización de su papel como órgano de control del presupuesto comunitario, un reconocimiento de la relevancia de sus funciones para el pleno desarrollo de las políticas comunitarias y el adecuado funcionamiento de la UE, así como un reforzamiento de su independencia frente a las demás Instituciones. El Tratado de Niza (2001) se adelantó a la incorporación de nuevos países a la UE, estableciendo una nueva composición para el TCE consistente en un Miembro por cada Estado miembro, y previendo la constitución de Cámaras con facultades decisorias para hacer más fácil la adopción de cierto tipo de acuerdos.

En la actualidad el TCE está compuesto por 27 Miembros; elegidos por unanimidad por el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, de entre personas que en sus respectivos países pertenezcan o hayan pertenecido a las instituciones de control externo o que estén especialmente cualificadas para esta función. Los Miembros, que tienen un mandato de seis años, están dotados de estatuto judicial y quedan sujetos a un riguroso régimen de incompatibilidades. El Presidente es elegido por los Miembros, de entre ellos, por un periodo de tres años. Cada tarea de auditoría se lleva a cabo bajo la supervisión de un Miembro del TCE, según la estructura interna diseñada. Los principios esenciales de esta Institución, han quedado plasmados en el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), resultado del Tratado de Lisboa, aprobado en diciembre de 2009.

Las relaciones entre el TCu y el TCE deben contemplarse desde una doble perspectiva: funcional y orgánica.

El primer aspecto incluye el conjunto de interconexiones que surgen como consecuencia de la concurrencia de competencias fiscalizadoras de ambas Instituciones respecto de un mismo objeto: los fondos comunitarios gestionados en España. La segunda de las perspectivas mencionadas, se refiere a las relaciones institucionales desarrolladas en el marco comunitario entre el TCu y el TCE, así como con las EFS de los países miembros de la UE.

a) Relaciones derivadas de la fiscalización de los fondos comunitarios gestionados en España

El TCu es competente para fiscalizar la gestión económico-financiera del sector público y, en consecuencia, los fondos comunitarios gestionados por entidades españolas. Dicha fiscalización se lleva a cabo por los mismos procedimientos, de la misma manera y conjuntamente con la de los fondos de origen nacional. En consecuencia, los resultados de las fiscalizaciones del TCu, en lo que se refieren a fondos comunitarios o a proyectos, actividades o iniciativas financiadas con ellos, pueden aportar información de gran interés para el TCE. Con tal fin, el TCu remite al TCE un ejemplar de sus informes de fiscalización, que también están disponibles en la página web del TCu.

El TCE fiscaliza la gestión de todos los fondos comunitarios. Los controles se realizan sobre la información disponible en la Comisión Europea. Sin embargo, y aun cuando la responsable última ante el Parlamento y el Consejo Europeo de la gestión de los fondos comunitarios es dicha Comisión, siendo así que más del 80% de los mismos se administra por los Estados miembros, el TCE lleva frecuentemente a cabo fiscalizaciones “in situ” en éstos, con el fin de verificar su gestión nacional. En este ámbito, las EFS de los Estados miembros de la UE prestan su colaboración al TCE, en el marco del artículo 287.3 del TFUE, que establece los principios generales de “cooperación”, “confianza mutua” y respeto a la “independencia” de las Instituciones. El TCu atiende esta prescripción de los Tratados.

Ante la falta de otras disposiciones que regulen cómo ha de hacerse efectiva dicha cooperación, ha sido en la práctica el acuerdo bilateral entre el TCE y la EFS de cada Estado miembro el que ha establecido sus pautas. Así, el TCu:

- Desarrolla una función de enlace entre el TCE y las entidades nacionales fiscalizadas por aquél, dando curso, entre ambas instancias, a los anuncios de misiones, comunicaciones y transmisión de resultados de los controles y alegaciones a los mismos. La relación institucional entre el TCE y el TCu con ocasión de dichas misiones, tiene lugar entre el Presidente del TCu y los Miembros del TCE. Los aspectos prácticos y procedimentales se hacen efectivos por los auditores del TCE a través del Agente de Enlace del TCu, que también mantiene los necesarios contactos con las entidades nacionales fiscalizadas.

- Designa con regularidad auditores para asistir a las misiones del TCE en España, a título de observadores. Estos funcionarios no tienen intervención directa en la ejecución del control comunitario ni en la plasmación de los resultados, pero desarrollan una importante función de apoyo al TCE facilitándole conocimientos, como expertos, sobre los sistemas nacionales de gestión y control interno. Además su presencia promueve la obtención de una valiosa información sobre la regularidad y la eficacia de la gestión llevada a cabo por las entidades nacionales así como sobre los riesgos específicos de sectores concretos; datos de gran utilidad en el desarrollo de las competencias nacionales (fiscalizadora y enjuiciadora) del propio TCu.

- Recibe la información, los resultados del control sobre fondos comunitarios gestionados en España llevado a cabo por el TCE, así como las observaciones nacionales realizadas sobre ellos. Esto proporciona al TCu datos importantes sobre la gestión; posibilitándole la utilización en el desarrollo de sus propias fiscalizaciones de los resultados obtenidos por otras entidades de control.

La colaboración funcional entre el TCu y el TCE tiene lugar también por otras vías que, igualmente, pretenden facilitar el apoyo recíproco y fomentar el intercambio de información.

Con tal fin, el TCu ha designado dos funcionarios que, con carácter temporal, prestan sus servicios en el TCE en el ejercicio ordinario de su actividad. Las decisiones del TCE 9/2003 y 30/2003 contemplan a este respecto, que el funcionario nacional queda orgánica y financieramente vinculado a la institución nacional, aun cuando funcionalmente desarrolle su trabajo para el TCE. Los auditores nacionales prestan así un importante apoyo a la Institución comunitaria, como expertos en el conocimiento de las normas y prácticas de gestión y control nacional, con lo que se facilita a aquél la verificación de los fondos comunitarios en los Estados miembros. En virtud del principio de reciprocidad y así se pactase, queda abierta también la posibilidad de que funcionarios del TCE presten servicios, en las mismas condiciones, en las EFS de los Estados miembros de la UE.

Por otra parte, y con objeto de acercar el conocimiento de los resultados de las fiscalizaciones del TCE a los sectores españoles interesados en la gestión y control de fondos comunitarios, se presenta anualmente en España, una vez se ha elevado al Parlamento Europeo, el Informe Anual del TCE y la Declaración de Fiabilidad aprobados; haciéndose especial hincapié en las novedades incorporadas al procedimiento por la Institución comunitaria, y en las principales irregularidades detectadas en la gestión nacional de fondos de la UE en el correspondiente ejercicio.

Asimismo, el TCE organiza anualmente unas jornadas dirigidas a las instituciones fiscalizadoras nacionales, para promover el conocimiento de su organización, funcionamiento y desarrollo de sus funciones en las distintas áreas de gestión de la UE.

b) Relaciones institucionales del TCu desarrolladas en el marco comunitario.

Las relaciones y la cooperación en el marco comunitario entre el TCu y el TCE, así como con las EFS de la UE se hacen efectivas a diversos niveles, entre los que cabe destacar:

- Comité de Contacto: Asamblea de Presidentes de EFS de los Estados miembros de la UE y del TCE para fomentar el intercambio técnico y de experiencias en la fiscalización de los fondos comunitarios, así como para promover la colaboración y coordinar actividades comunes en dicho ámbito (contribución a la mejora de la rendición de cuentas y la gestión de los fondos comunitarios, fortalecimiento del funcionamiento y de las actuaciones del Comité de Contacto, intercambio de información sobre fiscalizaciones nacionales sobre gestión de fondos comunitarios, intercambio de criterios y fijación de posturas respecto de las nuevas perspectivas de la UE). El Comité de Contacto se convoca anualmente con el fin de tomar conocimiento del desarrollo de las actividades técnicas llevadas a cabo durante el periodo, según los mandatos conferidos, y de diseñar y aprobar nuevas actuaciones. Constituye el vehículo institucional de relación de mayor nivel entre las EFS de la UE, y cuenta con la participación, a título de observadores, de los Presidentes de las EFS de los países candidatos y próximos a candidatos a la adhesión a la UE.

- Agentes de Enlace:Expertos designados como puntos de contacto y comunicación, a nivel técnico, entre las EFS de la UE para llevar a efecto los mandatos del Comité de Contacto, y verificar la actividad desarrollada y los resultados obtenidos por sus Grupos de Trabajo. Mantienen, al menos, una reunión ordinaria al año, además de un contacto permanente para el desarrollo de la actividad técnica que llevan a cabo.

- Grupos de Trabajo de la UE: Se crean “ad hoc” por decisión del Comité de Contacto, con el fin de efectuar estudios y preparar informes especializados sobre materias concretas de interés común para las EFS de la UE, facilitando soporte técnico a los Presidentes de las EFS y a los Agentes de Enlace. La participación en dichos Grupos depende de la decisión voluntaria de cada una de ellas. El TCu forma parte en la actualidad de los siguientes Grupos de Trabajo: “Fiscalización de Fondos Estructurales V”, “Red Informes Nacionales de las EFS sobre la gestión de fondos comunitarios”, “Fraude en el IVA en operaciones intracomunitarias”, “Déficit deuda pública” y “Cooperación con EUROSTAT y las oficinas nacionales de estadística”. Además, el TCu interviene en los trabajos de las Redes de Expertos sobre “Fiscalización de la Política Financiera” y “Fiscalización de la Estrategia de Lisboa-Europa 2020”.

- Fiscalizaciones conjuntas (bajo una misma dirección, con un único equipo de auditores y un resultado común) o coordinadas (bajo pautas básicas comunes, con equipos de auditoría y resultados nacionales independientes) que se planifican y ejecutan con la participación voluntaria del TCE y de las EFS de los Estados miembros. En este ámbito debe destacarse que el Comité de Contacto de Presidentes de las EFS de la UE ha impulsado diversas actividades coordinadas sobre ámbitos de la gestión de los fondos comunitarios de interés común.

Así, en 2002 acordó el inicio de una actuación coordinada sobre la aplicación de la normativa comunitaria de Fondos Estructurales que asegura que los Estados miembros establecen una pista de auditoría adecuada y cumplimentan los controles independientes sobre el 5% de las transacciones. La auditoría se desarrolló de forma individual por cada EFS de la UE interesada, bajo un programa común para homogeneizar los ámbitos controlados y hacer comparables los resultados. El TCu incluyó esta actuación en su Programa Anual de Fiscalizaciones para 2003. Los resultados del análisis se pusieron en común entre las nueve EFS de la UE que se adhirieron a esta iniciativa del Comité de Contacto, en la que también tomo parte el TCE como observador; procediendo a elaborarse un informe conjunto que se presentó a dicho Comité en 2004. En el ámbito nacional, el informe se remitió por el TCu al Parlamento, a las Comunidades Autónomas cuyos fondos habían sido objeto de la actuación, y a otras entidades interesadas.

A la vista de los resultados obtenidos, el Comité de Contacto de la UE acordó en 2004 el desarrollo de otra actuación coordinada en este marco, siguiendo el mismo esquema expuesto, referida al análisis de los procesos para identificar, informar y realizar un seguimiento de las irregularidades en la gestión de los Fondos Estructurales. El TCu decidió participar en la misma, incluyéndola en su Programa Anual para 2005. El informe conjunto se presentó al Comité de Contacto en diciembre de 2006. El TCu lo remitió al Parlamento español y a las entidades gestoras interesadas.

El Comité de Contacto acordó en 2006 la ejecución de otra actuación coordinada encaminada a verificar la gestión de programas de Fondos Estructurales en materia de empleo y/o medioambiente. El TCu tomó parte en la misma haciendo así efectiva la colaboración entre las EFS de la UE, obteniéndose con ello un conocimiento más amplio de la gestión de los fondos comunitarios en aras a una mejora común de la misma y de prosperar en el buen gobierno. El informe final se presentó al Comité de Contacto en diciembre de 2008.

En esta reunión de 2008, el Comité de Contacto acordó iniciar una nueva fiscalización coordinada en materia de Fondos Estructurales; en este caso, referida a los costes de los controles. El TCu ha tomado parte en esta actuación como observador. La planificación y desarrollo de los trabajos se iniciaron en 2009 y el informe conjunto se presentó al Comité de Contacto en 2011.

En 2011 el Comité de Contacto decidió, asimismo, el inicio de una nueva fiscalización coordinada sobre la “Simplificación de la Normativa de Fondos Estructurales”, a la que se ha incorporado el TCu, y cuyo informe final se presentará en 2013.

- Actividades formativas materializadas en seminarios, congresos, reuniones o en prácticas de expertos de EFS de la UE realizadas en otras EFS comunitarias. En este marco, el TCu ha contribuido a las prácticas formativas para funcionarios de diversas EFS.