La Jurisdicción Propia del
Tribunal de Cuentas: La Jurisdicción Contable
Contenido,
caracteres, compatibilidad, conflictos y auxilio jurisdiccional
La función del enjuiciamiento contable
es una actividad de naturaleza jurisdiccional consistente en juzgar y ejecutar
lo juzgado en materia contable. Consiste en aplicar la norma jurídica al acto
contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella declarando, en
consecuencia, si existe o no responsabilidad del gestor de fondos públicos,
absolviéndole o condenándole y en esta última, ejecutando coactivamente su
decisión.
El contenido de esta función se limita a
los supuestos que originan la responsabilidad contable, que se ejerce respecto
de las cuentas que deben rendir quienes recaudan, intervienen, administran,
custodian, manejan o utilizan bienes, caudales o efectos públicos.
La jurisdicción contable se caracteriza
por ser necesaria, improrrogable, exclusiva y plena, y se extiende, a los solos
efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión de las
cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que
constituyan elemento previo necesario para la declaración de la responsabilidad
contable y estén relacionadas directamente con ella.
Es compatible, respecto de unos mismos hechos,
con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la
jurisdicción penal. Cuando los hechos son constitutivos de delito, la
responsabilidad civil será determinada por la jurisdicción contable en el
ámbito de su competencia, y el Juzgado o Tribunal que entienda de la causa se
abstendrá de conocer de la responsabilidad contable nacida de ellos, dando
traslado al Tribunal de Cuentas de los antecedentes necesarios al efecto de que
concrete el importe de los daños y perjuicios causados en los bienes o fondos
públicos.
No corresponde, en cambio, a la
jurisdicción contable el enjuiciamiento de las cuestiones atribuidas al
Tribunal Constitucional o a los distintos órdenes de la jurisdicción ordinaria.
Los conflictos que se susciten entre los
órganos de la jurisdicción contable y la Administración o las restantes
jurisdicciones son resueltos de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica
de Conflictos Jurisdiccionales.
Los órganos de la jurisdicción contable
pueden recabar el auxilio de los Jueces y Tribunales de todo orden para el
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, que debe serles prestado en la
forma regulada en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en las Leyes Procesales
para la cooperación jurisdiccional.
La
responsabilidad contable: concepto, clases y supuestos
El que por acción u omisión contraria a
la Ley originase el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará
obligado a la indemnización de los daños y perjuicios. Este concepto de
responsabilidad contable hay que ponerlo en relación con los elementos que la
califican y que pasan a engrosar el mismo, así la responsabilidad contable
deriva de las cuentas (entendidas en sentido amplio) que deben rendir todos
cuantos tengan a su cargo el manejo de los caudales o efectos públicos, se
deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves,
originasen menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u
omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de
contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su
caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales
u otras ayudas procedentes de dicho sector.
La responsabilidad contable podrá ser
directa o subsidiaria. La directa será siempre solidaria y comprenderá todos
los perjuicios causados. La subsidiaria se limitará a los perjuicios causados a
consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa.
Tanto la responsabilidad directa como la subsidiaria, se transmiten a los
causahabientes de los responsables por la aceptación expresa o tácita de la
herencia, pero sólo en la cuantía a que asciende el importe líquido de la
misma.
Serán responsables directos, quienes
hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la comisión de
los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su
persecución y serán responsables subsidiarios, quienes por negligencia o demora
en el cumplimiento de las obligaciones atribuidas de modo expreso por las leyes
hayan dado ocasión directa o indirecta a que los caudales públicos resulten
menoscabados o a que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial del
importe de las responsabilidades directas.
El supuesto más típico de
responsabilidad contable es el alcance. Tanto el alcance como la malversación
se encuentran definidos en la Ley de Funcionamiento. El alcance es el saldo
deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de
numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que
tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la
condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. Se considera
malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento
para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte
de quien los tenga a su cargo.
Existen otros supuestos distintos del
alcance generadores de responsabilidad contable que no aparecen definidos en la
normativa del Tribunal de Cuentas de un modo expreso, sino de forma residual.
Son esencialmente aquellos recogidos en la Ley General Presupuestaria y como
peculiaridades propias se trata de infracciones generadoras de responsabilidad
contable cuya exigencia se efectúa a través de los denominados expedientes
administrativos de responsabilidad contable, aunque la autoridad administrativa
que acuerda la incoación del procedimiento debe comunicarlo al Tribunal de
Cuentas, para que, en su caso recabe el conocimiento del asunto. Estas resoluciones
administrativas son recurribles ante la Sala de Justicia del Tribunal de
Cuentas.
Los órganos de la jurisdicción contable
son los Consejeros de Cuentas y las Salas de la Sección de Enjuiciamiento del
Tribunal de Cuentas. A los primeros corresponde el conocimiento y fallo, en
única instancia, de los expedientes de cancelación de fianzas en los que no se
deducen pretensiones de responsabilidad contable y, en primera instancia, de
los juicios de cuentas, de los procedimientos de reintegro por alcance y de los
restantes procedimientos de cancelación de fianzas. Por su parte, las Salas del
Tribunal conocen, fundamentalmente, en única instancia, de los recursos que se
formulen contra resoluciones dictadas por las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidades contables en aquellos casos expresamente previstos
por las Leyes y, en segunda instancia, de las apelaciones deducidas contra las
resoluciones dictadas en primera instancia por los Consejeros de Cuentas en los
procedimientos de responsabilidad contable. Sin perjuicio de su aumento, si las
necesidades del Servicio lo requieren, la Sección de Enjuiciamiento tiene una
Sala de Justicia.
También conocerán los Consejeros de
Cuentas de los incidentes de recusación promovidos contra el Secretario y resto
de los funcionarios que intervengan en los procedimientos jurisdiccionales de
su competencia.
La Sala de Justicia está compuesta por
tres Consejeros de Cuentas, uno de ellos es el Presidente de la Sala, que es el
Presidente de la Sección de Enjuiciamiento, y los otros dos son Consejeros de
Cuentas adscritos a la Sección de Enjuiciamiento y especialmente adscritos a la
Sala.
La Sala Tercera de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conoce de los recursos de
casación y revisión que se interponen contra las Resoluciones pronunciadas por
las Salas del Tribunal de Cuentas, en los casos y por los motivos determinados
en la Ley de Funcionamiento.
Están legitimados activamente para actuar
ante la jurisdicción contable quienes tienen un interés directo en el asunto o
son titulares de derechos subjetivos relacionados con el caso y, en todo caso,
la Administración o Entidad pública perjudicada, que podrá ejercer toda clase
de pretensiones ante el Tribunal sin necesidad en su caso, de declarar lesivos
los actos que impugne, y el Ministerio Fiscal. Las restantes Entidades del
sector público estarán legitimadas para el ejercicio de las pretensiones de
responsabilidad contable que les competa. La acción para la exigencia de la
responsabilidad contable, en cualquiera de los procedimientos jurisdiccionales
del Tribunal de Cuentas, es pública y en ningún caso se exige la prestación de
fianza o caución, sin perjuicio de la responsabilidad criminal o civil en que
pudiera incurrir el que ejercita la acción indebidamente.
Se consideran legitimados pasivamente los
presuntos responsables directos o subsidiarios, sus causahabientes y cuantas
personas se consideren perjudicados por el proceso. También pueden tener
legitimación pasiva los preceptores de créditos, avales, subvenciones u otras
ayudas procedentes del Sector Público.
En los expedientes de cancelación de
fianzas estarán legitimados activamente los gestores de fondos públicos a
quienes se hubiera exigido la fianza, los fiadores y sus respectivos herederos,
y pasivamente, la entidad del sector público a cuyo favor se hubiera
constituido la garantía.
Las partes deberán conferir su
representación a un procurador o valerse tan solo de abogado; cuando actúen
representados por procurador deberán ser asistidos por abogado; no obstante,
los funcionarios y el personal al servicio de las entidades del sector público
legitimado para comparecer ante el Tribunal de Cuentas pueden hacerlo por sí
mismos y asumir su propia defensa.
En el procedimiento de cancelación de
fianza no será precisa la intervención de abogado ni procurador, pudiendo los
interesados, sean o no funcionarios, comparecer por sí mismos.
Procedimientos
jurisdiccionales: clases, tramitación y terminación
Las normas reguladoras de las clases de
procedimientos jurisdiccionales se contienen en la Ley de Funcionamiento,
siendo supletorias las Leyes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de
Enjuiciamiento Civil y Criminal (por este orden de prelación). Los
procedimientos contables son tres: el juicio de cuentas, el procedimiento de
reintegro por alcance y el expediente de cancelación de fianzas. Los dos
primeros tienen el carácter de contenciosos, en tanto que el último se asemeja
a los expedientes de jurisdicción voluntaria.
La Ley de Funcionamiento regula unas
denominadas “actuaciones previas a la exigencia de responsabilidades
contables”, que pueden ser de dos tipos según que los hechos sean o no
constitutivos de alcance: si los hechos no constituyen alcance, pero pudieran
dar lugar a otro tipo de responsabilidad contable, el Consejero de Cuentas
correspondiente, de oficio o a instancia del Abogado del Estado o del
Ministerio Fiscal y con citación e intervención del presunto responsable, o de
sus causahabientes, dispondrá la formación de pieza separada, a efectos de
concretar los hechos, los posibles responsables y el importe total de los
perjuicios ocasionados a los caudales o efectos públicos, cuando así se haya
acreditado en el respectivo procedimiento fiscalizador.
Si, por el contrario, los repetidos
hechos fueron supuestamente constitutivos de alcance, la Comisión de Gobierno
del Tribunal de Cuentas nombrará Delegado Instructor, quién después de realizar
las correspondientes actuaciones de averiguación de tales hechos y de la
identidad de los presuntos responsables, practicará la liquidación provisional
del presunto alcalde, con citación del presunto responsable, del Ministerio
Fiscal y del Abogado del Estado, o de la entidad perjudicada, requerirá de
depósito o afianzamiento, y en el caso de no atenderse dicho requerimiento
decretará el embargo preventivo de los bienes del presunto responsable. Esta
instrucción puede ser efectuada por delegación en los Órganos de Control
Externo.
Una vez concluidas las anteriores
actuaciones previas, la jurisdicción contable se articula por medio de dos
procedimientos: los juicios de cuentas y los procedimientos de reintegro por
alcance.
El juicio de cuentas es un proceso
contable en el que se enjuicia la comisión de un ilícito contable distinto del
alcance, es decir, cualquiera de las infracciones contables a que se refiere la
Ley General Presupuestaria. Se inicia una vez recibida en la Sección de
Enjuiciamiento la pieza separada o el expediente administrativo de infracción
contable, y turnado el procedimiento entre los Consejeros adscritos a la misma
o a la Sala de Justicia. La tramitación sigue los pasos del proceso
contencioso-administrativo ordinario. En síntesis, publicación de edictos,
emplazamiento del Ministerio Fiscal, Abogado del Estado, representante legal de
la entidad del sector público perjudicado y presuntos responsables, demanda,
contestación a la demanda y fase de alegaciones y concluye, en el caso de que
no resulte procedente el sobreseimiento, mediante sentencia dictada por el
Consejero de Cuentas de primera instancia.
El procedimiento de reintegro por
alcance, se inicia una vez cumplimentadas por el Delegado Instructor las
actuaciones previas. El Consejero de Cuentas a quien hubiese correspondido
dirigirá la tramitación del procedimiento, que en síntesis tiene las siguientes
fases: publicación de edictos, emplazamiento del Ministerio Fiscal, Abogado del
Estado, representante legal de la entidad del sector público perjudicada y
presuntos responsables, presentación de la demanda y demás trámites
establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil para el juicio declarativo que
corresponda en función de la cuantía a que ascienda el alcance enjuiciado en el
procedimiento de que se trate.
La jurisdicción contable conoce también
de los expedientes de cancelación de fianzas, se trata de expedientes no
contenciosos, en los que el Consejero de Cuentas decide, después de oir al
Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado o del ente del sector público a cuyo
favor se hubiera constituido la garantía, y de solicitar cuantos antecedentes
se consideren pertinentes. Se pretende la cancelación de una fianza mediante el
oportuno pronunciamiento residenciado en sede jurisdiccional contable.
Las sentencias dictadas por los
Consejeros de Cuentas contendrán en su parte dispositiva los siguientes
extremos: el importe en que se cifren los daños y perjuicios causados en los
bienes, caudales o efectos públicos, quiénes son los responsables, expresando
si lo son en concepto de directos o subsidiarios, el carácter solidario de la
responsabilidad directa y la cuota de que debe responder cada responsable
subsidiario; la condena al pago de la suma en que se cifra la responsabilidad
contable; la condena al pago de los intereses, calculados con arreglo a los
tipos legalmente establecidos y vigentes el día en que se consideren producidos
los daños y perjuicios; la contracción de la cantidad en que se cifre la
responsabilidad contable en la cuenta que proceda y el pronunciamiento sobre el
pago de las costas del juicio en los términos prevenidos para el proceso civil.
Los procedimientos jurisdiccionales
podrán terminar, también, por auto de sobreseimiento, por allanamiento, por
desistimiento y por caducidad. El allanamiento, el desistimiento y la caducidad
se regirán por lo dispuesto en la Ley Reguladora del proceso
Contencioso-administrativo. El sobreseimiento, pro su parte, se regula en el
artículo 79 de la Ley de Funcionamiento.
Régimen
de recursos
El conocimiento del sistema de recursos
contables requiere partir de la distinción básica entre actuaciones previas a
la exigencia de responsabilidades contables a la vía jurisdiccional y las
actuaciones jurisdiccionales propiamente dichas. Contra las resoluciones
decretadas en fase de actuaciones previas cabe interponer recurso en el plazo
de cinco días ante la Sala de Justicia, siempre que no se accediera a completar
las diligencias con los extremos que los comparecidos señalasen o que se
causara indefensión.
En el ámbito propiamente jurisdiccional
el sistema de recursos contables remite, en general, a la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa. En síntesis, contra providencias y
autos de los órganos de la jurisdicción contable cabe el recurso de súplica;
contra las sentencias pronunciadas en primera instancia por los Consejeros de
Cuentas cabe el recurso de apelación y contra las resoluciones y por los
motivos establecidos en la Ley de Funcionamiento caben los recursos de casación
y revisión. Asimismo, cabe el recurso de queja por inadmisión de la apelación
acordada por los Consejeros de Cuentas en asuntos propios de su competencia
jurisdiccional.
El recurso de apelación contable solo
puede interponerse contra resoluciones de los Consejeros de Cuentas, dictadas
en juicios de responsabilidad contable y su formulación sólo pueden plantearla
las personas naturales o jurídicas dotadas de legitimación activa o pasiva en
los mencionados juicios. Se interpone ante la Sala de Justicia y se sustanciará
y se decidirá en la forma prevenida para el recurso de apelación regulado en la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Las resoluciones dictadas por la Sala de
Justicia del Tribunal de Cuentas serán susceptibles de recurso de casación ante
la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en los
siguientes supuestos:
1º) Las
sentencias definitivas pronunciadas por la Sala del Tribunal en apelación o en
única instancia, cuando la cuantía del procedimiento exceda de 150.000 €.
2º) Los autos
dictados por la Sala del Tribunal de Cuentas, en asuntos de que conozcan en
única instancia, por virtud de los cuales no se dé lugar a la incoación del
procedimiento jurisdiccional correspondiente.
3º) Los autos
dictados por la misma Sala en apelación, confirmatorios de los pronunciados en
primera instancia, que no den lugar a la incoación del procedimiento
jurisdiccional correspondiente.
La Ley de Funcionamiento determina los
motivos en los que habrá de fundarse el recurso de casación y se preparará, interpondrá,
sustanciará y decidirá de conformidad con lo establecido en la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contenciosa-administrativa, sin que sea necesaria garantía
de depósito alguna.
Las sentencias firmes dictadas por el
Tribunal de Cuentas serán susceptibles de recurso de revisión ante la Sala de
lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en los casos que determina y
enumera la Ley de Funcionamiento.
El recurso se preparará, interpondrá,
sustanciará y decidirá de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin que sea necesaria garantía de
depósito alguno.
Una vez firme la sentencia recaída en los
procedimientos jurisdiccionales se procederá a su ejecución, de oficio o a
instancia de parte, por el mismo órgano jurisdiccional que la hubiera dictado
en primera instancia, en la forma establecida para el proceso civil. Cabe la
ejecución provisional contra sentencias no firmes pero ésta sólo se llevará a
cabo a instancia de parte y deberá acordarse por auto motivado.
Cuando no se haya podido obtener el total
reintegro de las responsabilidades decretadas, se practicaran cuantas
diligencias se juzguen pertinentes en cuanto a la averiguación y descubrimiento
de bienes de cualquier clase sobre los que puedan hacerse efectivos. Si no
dieran resultados las diligencias anteriores, se declarará la insolvencia de
los responsables directos y se procederá contra los subsidiarios.
La insolvencia se declarará mediante auto.
La declaración de insolvencia de los responsables, tanto directos, como
subsidiarios, se entenderá hecha siempre bajo la cláusula de “sin perjuicio”,
lo que posibilita la reapertura de los trámites de ejecución si los
responsables viniesen a mejor fortuna y el órgano competente tuviera
conocimiento de ello.
Una vez que sea firme la sentencia, se
procederá a la tasación de costas que se efectuará de acuerdo con los preceptos
contenidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Como regla general las costas se
impondrán a la parte que haya sido condenada, salvo que el juez, razonándolo
debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias excepcionales que
justifiquen la no imposición de costas.