La Función Fiscalizadora
El art. 136 de la
Constitución Española configura al Tribunal de Cuentas como Supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del Sector
público. Por su parte, el art. 2 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas –en
adelante LOTCu‑ señala como función propia del Tribunal de Cuentas la
fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad
económico-financiera del Sector público. Su ejercicio corresponde al Pleno del
Tribunal.
Dicha función fiscalizadora
se concreta en un conjunto de actuaciones que el Tribunal de Cuentas realiza en
el ejercicio de las competencias que, constitucional y legalmente, tiene
atribuidas, con el fin de comprobar, según perceptúa el art. 9 de la LOTCu, el
sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los
principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de
los programas de ingresos y gastos públicos. En términos casi idénticos se
manifiesta el artículo 27.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
–en adelante, LFTCu‑ al recoger que la función fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas tiene carácter externo, permanente y consuntivo y se referirá al
sometimiento de la actividad económico‑financiera del Sector público a
los principios de legalidad, eficiencia y economía en relación con la ejecución
de los programas de ingresos y gastos públicos.
Las actuaciones
fiscalizadoras del Tribunal están determinadas por los objetivos que se
pretenden cubrir en la verificación de los principios mencionados. En función
de dichos objetivos, pueden diferenciarse la fiscalización de cumplimiento, la
fiscalización financiera, la fiscalización de los sistemas y procedimientos y
la fiscalización operativa, en referencia a la clasificación habitualmente
seguida en la tipificación de esta actividad
La función fiscalizadora del
Tribunal de Cuentas comprende, por tanto, sintetizando la anterior
clasificación, el control de regularidad y el control operativo. El primero de
estos controles se refiere al control de legalidad, cuyo objeto es la
comprobación de que la gestión de las finanzas públicas se realiza según lo
previsto en las normas legalmente aplicables, y al control financiero, cuya
finalidad es constatar si los estados contables rendidos se adecúan a los
principios y normas contables de aplicación y permiten emitir una opinión
fundada sobre su representatividad de la situación patrimonial y financiera así
como de los resultados derivados de la actividad desarrollada por la entidad y
en el ejercicio económico a que hacen referencia. Por su parte, el control
operativo tiene como finalidad la evaluación total o parcial de la gestión de
la actividad económico-financiera de la entidad a fiscalizar, atendiendo a la
organización y procedimientos implantados y comprobando su adecuación a los
principios de economía, eficiencia y eficacia.
En cuanto al ámbito sobre el
que recae la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, éste viene
determinado por el concepto de Sector público, el cual, a estos efectos, según
el artículo 4 de la LOTCu, está integrado por la Administración del Estado, las
Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social, los Organismos Autónomos, y las
Sociedades estatales y demás Entidades públicas. Además, al Tribunal de Cuentas
le corresponde fiscalizar las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas del
Sector público percibidas por personas físicas o jurídicas.
Para llevar a cabo la actividad
fiscalizadora, el artículo 34 de la LFTCu. y otros preceptos concordantes
establecen que todas las entidades integrantes del Sector público están
sometidas a la obligación de rendir, en tiempo y forma adecuados, al Tribunal
las cuentas legalmente establecidas de sus operaciones, elaboradas con arreglo
al régimen de contabilidad que sea de aplicación y sin perjuicio de lo
dispuesto en los artículo 27 y 29 de dicho texto legal, referidos a la
necesaria coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades
Autónomas. Asimismo, en los artículos 39 y 40 de la citada LFTCu, tras indicar
que están sujetos a fiscalización por el Tribunal todos los contratos
celebrados por las entidades del Sector público, se establece la obligación de
que éstas envíen anualmente información sobre los contratos que hubiesen
celebrado y que, según su naturaleza y procedimiento de adjudicación hubiesen
superado determinadas cuantías, obligación que ha quedado también recogida en
el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas,
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
Por otra parte, en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la LOTCu., el Tribunal de
Cuentas puede exigir la colaboración de todas las Entidades públicas, que están
obligadas a suministrarle cuantos datos, estados documentos, antecedentes o
información requiera, relacionados con el ejercicio de la función
fiscalizadora.
Con independencia de la
extensión de la función fiscalizadora a todo el ámbito del Sector público, la
Ley Orgánica 3/1987, sobre financiación de los partidos políticos, así como la
Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, atribuyen de forma
específica al Tribunal de Cuentas competencias fiscalizadoras, respectivamente,
sobre la contabilidad anual de la actividad ordinaria de las formaciones
políticas, así como sobre la contabilidad referida a los diferentes procesos
electorales.
Los procedimientos de
fiscalización son el conjunto de trámites mediante los que el Tribunal de
Cuentas ejerce la función fiscalizadora. Se encuentran regulados en el título
IV de la LFTCu y su tramitación se ajusta a las prescripciones de dicho título
y, en su defecto, a las disposiciones contenidas en la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común –en
adelante, LRJPAC‑, a excepción de las que determinan el carácter de parte
o legitiman para la interposición de recursos en vía administrativa o
jurisdiccional.
Ostentan la iniciativa de la
función fiscalizadora el propio Tribunal de Cuentas, las Cortes Generales y, en
su ámbito, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, y de
conformidad con lo previsto en el artículo 45 de la LOTCu, los procedimientos
para su ejercicio se impulsan de oficio en todos sus trámites. Por otra parte
el artículo 32.2 de la LFTCu establece que no se dará curso por el Tribunal de
Cuentas a ninguna petición de fiscalización que no provenga de las instancias
referidas.
El ejercicio de la función
fiscalizadora se lleva a cabo mediante los siguientes procedimientos, recogidos
en el artículo 31 de la LFTCu:
-
El
examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
-
El
examen y comprobación de las Cuentas Generales y parciales de todas las entidades
y organismos integrantes del Sector público y de las que deban rendir los
perceptores o beneficiarios de ayudas procedentes del mismo sector, tales como
subvenciones, créditos o avales.
-
El
examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados por la
Administración del Estado y de las demás entidades del Sector público.
-
El
examen de la situación y variaciones del patrimonio del Estado y demás
entidades del Sector público.
-
El
examen de los expedientes sobre créditos extraordinarios y suplementarios, así
como sobre las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás
modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales.
-
Y
cualquiera otros que resultasen adecuados al cumplimiento de su función.
En el desarrollo de los
procedimientos fiscalizadores, el Tribunal de Cuentas podrá utilizar las
técnicas de auditoría que resulten idóneas a la fiscalización pretendida, así
como recabar y utilizar los resultados de cualquier función interventora o de
control interno que se haya efectuado en las entidades del Sector público o los
de la fiscalización externa de los correspondientes órganos de las Comunidades
Autónomas, conforme se prevé en el artículo 27, apartados 2 y 3, de la LFTCu.
Asimismo, podrá comisionar a expertos que tengan titulación adecuada al objeto
de inspeccionar, revisar y realizar las comprobaciones que se consideren
necesarias en el desarrollo de su procedimiento fiscalizador.
La concreción de las
actuaciones a llevar a cabo en el ejercicio de la función fiscalizadora se
realiza a través del Programa de fiscalizaciones de cada año, cuya aprobación
corresponde al Pleno del Tribunal, según se establece en el artículo 3 a) de la
LFTCu.
Es, asimismo, atribución del
Pleno acordar la iniciación de los procedimientos de fiscalización, tomar
conocimiento de su desarrollo e incidencias, así como de la situación del
examen y comprobación de cuentas en los distintos Departamentos de la Sección
de Fiscalización.
Corresponde, por su parte, a
la Sección de Fiscalización la verificación de la contabilidad de las entidades
del Sector público y el examen y comprobación de las cuentas que han de
someterse a la fiscalización del Tribunal, así como examinar los procedimientos
fiscalizadores tramitados en los distintos Departamentos sectoriales y territoriales
que la integran y proponer al Pleno los correspondientes Informes, Memorias,
Mociones o Notas, en los que se recogen los resultados derivados de la
fiscalización efectuada.
Una vez aprobado por el
Pleno el Programa anual de fiscalizaciones, cada Departamento de la Sección de
Fiscalización planifica las actuaciones que le corresponde realizar y tramitar.
Como manifestación más relevante de esta fase de planificación respecto a cada
una de las actuaciones programadas, cabe destacar la elaboración de un proyecto
de Directrices Técnicas que se somete a un primer análisis de la Sección de
Fiscalización y posteriormente al Pleno para su aprobación, y en las que,
además de indicar el órgano que ejerció la iniciativa fiscalizadora o el
precepto legal que obliga a realizar la fiscalización, se reseña el marco
jurídico regulador de la actividad a fiscalizar, se definen los objetivos
perseguidos, se delimita su ámbito temporal, así como las áreas de trabajo y
los procedimientos generales de fiscalización que se espera aplicar y se indica
el plazo previsto para su realización en función de los recursos disponibles,
junto a otras consideraciones que se estimen de interés para su conocimiento
por el Pleno.
Aprobadas las Directrices
Técnicas, se lleva a cabo las actuaciones en ellas previstas, examinando y
evaluando el sistema de control interno establecido en la entidad fiscalizada y
realizando las comprobaciones incluidas en el correspondiente programa de
trabajo, con cuyos resultados provisionales se elabora un Anteproyecto de
informe de fiscalización para su remisión a alegaciones.
La LFTCu señala en su
artículo 44.1 que, una vez que los procedimientos de fiscalización hayan sido
tramitados e inmediatamente antes de que por el Departamento de la Sección de
Fiscalización se redacte el oportuno proyecto de Informe, se pondrán de
manifiesto las actuaciones practicadas a los actuales responsables del Sector o
Subsector público fiscalizado y a quienes lo fueron durante el periodo
examinado, o a las personas o entidades fiscalizadas, concediéndoles un trámite
de audiencia para que, en un plazo no superior a treinta días prorrogable con
justa causa por un período igual, aleguen y presenten los documentos y
justificaciones que estimen pertinente.
Concluido este trámite, si
no se han acordado otras comprobaciones o diligencias con nuevas audiencias, se
formula un Proyecto de Informe con los resultados de la fiscalización que es
trasladado, junto con las observaciones formuladas, al Ministerio Fiscal y al
Servicio Jurídico del Estado en el Tribunal de Cuentas, para que, dentro de un
plazo común no superior a treinta días, formulen lo que estimen pertinente en
relación con las posibles responsabilidades contables que del procedimiento
fiscalizador pudieran derivarse. Coincidiendo con esta puesta en conocimiento
del Ministerio Fiscal y del Servicio Jurídico del Estado en el Tribunal de
Cuentas y con independencia de la información que sobre el desarrollo de la
fiscalización y de sus incidencias pudiera haber transmitido al Pleno el
Consejero titular del Departamento que ha llevado a cabo las actuaciones
fiscalizadoras, se distribuye el Proyecto de Informe con las alegaciones
presentadas a todos los miembros del Pleno para que en un plazo determinado
formulen cuantas observaciones y consideraciones consideren pertinentes, que
son analizadas y evaluadas por el Departamento que ha realizado las
comprobaciones.
Cumplimentados los trámites
anteriores, la Sección de Fiscalización delibera sobre el Proyecto de Informe
de fiscalización y la restante documentación que lo sustenta y, si lo estima
conveniente, lo somete a la aprobación del Pleno del Tribunal de Cuentas.
El informe definitivamente
aprobado por el Pleno del Tribunal, junto con las alegaciones formuladas, es
remitido, para su tramitación parlamentaria, a las Cortes Generales y, cuando
ello proceda, a la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad
Autónoma. Asimismo, se remite un ejemplar del Informe aprobado al Gobierno de
la Nación, a los Consejos de Gobiernos de las Comunidades o al Pleno de la
correspondiente Corporación Local, según corresponda.
En cuanto a la tramitación
parlamentaria de los procedimientos fiscalizadores, es preciso señalar que la
Comisión Mixta del Congreso y del Senado para las relaciones con el Tribunal de
Cuentas es el órgano, dentro de las Cortes Generales, encargado de conocer y
examinar el resultado de las actuaciones fiscalizadoras.
El Informe de fiscalización
aprobado por el Pleno del Tribunal, una vez analizado por la Comisión Mixta,
según señala el art. 28.2 de la LFTCu, se publica en el Boletín Oficial del
Estado, juntamente con las Resoluciones que al respecto hubiera podido aprobar
dicha Comisión. Similar tramitación parlamentaria y publicación en su
respectivo Diario Oficial están legalmente previstas para los Informes
referidos a las Comunidades Autónomas o a Entidades que de ellas dependan.
En cuanto a la tramitación
parlamentaria, es preciso efectuar una referencia específica a la Declaración
sobre la Cuenta General del Estado, única actuación fiscalizadora que el
Tribunal de Cuentas ejecuta por delegación de las Cortes Generales, y que por
su singularidad y significado tiene una tramitación parlamentaria especial.
Según dispone el art. 10 de
la LOTCu, el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales,
procede al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del
plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya rendido. El Pleno,
oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva que le merezca para elevarla a
las Cámaras con la oportuna propuesta, y da traslado de la misma al Gobierno.
Las Mesas de ambas Cámaras,
en sesión conjunta, el día 1 de marzo de 1984, aprobaron las Normas para la
tramitación parlamentaria de la Cuenta General del Estado. Según dispone esta
normativa, una vez recibida la Declaración Definitiva en las Cortes y tras el
Dictamen de la Cuenta General del Estado por la Comisión Mixta del Congreso y
del Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, y con las propuestas
de resolución aprobadas, se somete al Pleno del Congreso y del Senado siendo
objeto de debate en su totalidad, comunicándose al Tribunal el resultado
definitivo de aprobación o de rechazo, a fin de que, en este caso, presente un
nuevo Informe sobre dicha Cuenta General del Estado.
Aun cuando en las
referencias anteriores se ha aplicado la expresión simplificadora Informe de
fiscalización, es oportuno señalar que el artículo 12 de la LOTCu y otras
referencias legislativas concordantes establecen que el resultado de la
fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias ordinarias o
extraordinarias y de mociones o notas. Aunque en estas referencias legislativas
no se ofrece una mayor precisión sobre el alcance de cada una de estas
modalidades, en la práctica se suele utilizar la expresión Informe de
fiscalización para la exposición más habitual de los resultados de la actividad
fiscalizadora, reservándose el término memoria para la manifestación de las
actuaciones fiscalizadoras o jurisdiccionales llevadas a cabo en un ejercicio
determinado por el Tribunal de Cuentas, según la interpretación dada al
artículo 13 de la LOTCu. Por su parte, el término Moción viene aplicándose para
la formulación de propuestas de medidas concretas conducentes a la modificación
de la normativa reguladora o a la mejora de la gestión económico-financiera de
determinado sector o subsector público, derivadas de actuaciones fiscalizadoras
previamente realizadas sobre el mismo. Por último, el término Nota se aplica
para la exposición, caracterizada fundamentalmente por su brevedad, de aquellos
resultados de fiscalización que, por su singularidad o importancia, se estima
conveniente segregar del análisis global de una determinada entidad o actividad
pública o para recoger los resultados del seguimiento de una fiscalización
previamente realizada.
El Pleno del Tribunal de
Cuentas, en cumplimiento de las atribuciones otorgadas por el artículo 3 a) de
la LFTCu aprueba y eleva a la Comisión Mixta Congreso-Senado el programa de
fiscalizaciones de cada año en el que, tras una breve introducción y alusión a
los criterios seguidos en su elaboración, se relacionan todas las
fiscalizaciones que tiene previsto realizar, bien para dar satisfacción a un
mandato legal expreso, o bien a iniciativa de las Cortes Generales, de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomos o del propio Tribunal de
Cuentas.
Como se especifica en dicho
Programa, entre las fiscalizaciones a efectuar por mandato legal se encuentra
el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, previsto en el
artículo 10 de la LOTCu; el informe anual de las Comunidades Autónomas que no
disponen de OCEX, según lo establecido por el artículo 13.2 de la LOTCu en
consonancia con lo previsto en los artículos 27 y siguientes de la LFTCu; la
fiscalización de los proyectos financiados con cargo a los Fondos de
Compensación Interterritorial, prevista en la Ley 29/1999, modificada por la
Ley 22/2001, de 27 de diciembre; la elaboración de la Memoria de actuaciones
fiscalizadoras y jurisdiccionales, en la interpretación dada al artículo 13,
apartados 1 y 3, de la LOTCu; así como las fiscalizaciones sobre los partidos
políticos, reguladas, en cuanto a la contabilidad electoral en la Ley Orgánica
5/1985, del Régimen Electoral General, y, en cuanto la contabilidad ordinaria,
en la Ley Orgánica 3/1987, de financiación de los partidos políticos.
Respecto al proceso de
elaboración del programa anual de fiscalizaciones, es preciso destacar que
previamente el Pleno del Tribunal establece los criterios generales que deben
aplicarse en la selección de las fiscalizaciones que vayan a realizarse en el
ejercicio siguiente a iniciativa del propio Tribunal. Una vez convenidos dichos
criterios, se formulan diferentes propuestas por los miembros del Pleno, que
son debatidas en el seno de la Sección y posteriormente elevadas al Pleno, que
aprueba el Programa definitivo, que es elevado a la Comisión Mixta
Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
El Programa recoge,
asimismo, las fiscalizaciones previstas en el Programa del ejercicio anterior y
que a su finalización no se encuentran definitivamente concluidas,
especificándose la fase en que se encuentra su desarrollo. El Programa, por
otra parte, se ofrece como un documento abierto, que puede modificarse a lo
largo del ejercicio, para incluir nuevas fiscalizaciones solicitadas por
iniciativa parlamentaria o a iniciativa del propio Tribunal, como consecuencia
de la aparición de nuevas y excepcionales circunstancias, dándose información
de estas modificaciones a la Comisión Mixta Congreso-Senado para la relaciones
con el Tribunal de Cuentas.
Como manifestación de coordinación previa
con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, el Programa anual
de fiscalizaciones, en fase de Proyecto, se remite a dichos Órganos, a fin de
que conozcan las fiscalizaciones que el Tribunal prevé realizar por si alguna
pudiera afectar a su propia actividad y puedan formular las consideraciones que
estimen pertinentes. Idéntica remisión se efectúa del Programa definitivamente
aprobado por el Pleno del Tribunal.